改革劳动教养制度的思考

周 志 刚


劳动教养是我国特有的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度，劳动教养初创于２０世纪５０年代的肃清反革命运动期间?发展于１９７８年之后。４０多年来，该制度在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化，该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。对具有中国特色的劳动教养制度，是予以废除，还是在保留的基础上加以改革完善？长期以来一直存在争论 ，特别随着我国加入《公民权利与政治权利国际公约》，颁布和实施《立法法》，存废之争更加呈现白热化。如何改革劳动教养制度，已经成为中国社会现代化、法治化进程，特别是刑事法治建设中的一个突出问题。从目前来看，对劳动教养制度予以保留并加以改革是主流的观点，笔者也持这一意见。理论界对如何改革劳动教养制度，提出了许多种不同的设想和思路，仁者见仁，智者见智。而本文通过分析劳动教养制度的问题和缺陷，提出了若干改革建议，并且认为改革的方向是完善立法规定和引入司法程序。
劳动教养制度存在的问题和缺陷
现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年）和《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年）以及国务批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年）。但就上述这些规定而言，存在着一些明显的缺陷和问题：
首先，劳动教养的审查裁决体制同法治原则不相协调。目前行使劳动教养审批权的法定机构是劳动教养管理委员会，由公安、民政、劳动等部门负责人兼职组成，未设专职负责人。其权限主要有两项：一是审查批准作出劳动教养的决定，二是批准提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限。而实际这两项职权分别是由公安机关和司法行政部门行使的，上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。我国于1998年签署加入的《公民权利与政治权利国际公约》规定，“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，按照一般理解，这里的法律应是指立法机关制定的法律，程序是指司法程序。《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会来规定。而劳动教养作为剥夺人身自由可以长达三、四年之久的强制措施，由行政法规和行政规章确立，并且不经过司法审查程序便可由行政机关径行作出决定，显然与现代法治原则相悖。
其次，关于劳动教养的程序规定存在缺陷。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定，程序规范严重缺乏。表现在：劳教案件的办理程序，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，极不统一；对相对人合法权益的保障不全面，如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等均没有明确规定；关于对劳动教养决定申请行政复议、提起行政诉讼的规定也相当简单。劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出，有违程序中立原则。劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的参与机会，违背程序公正原则。目前劳动教养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。由于适用程序上的上述缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象。
再次，劳动教养的适用范围过窄。根据现行法规我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。这种地域限制的弊端，一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理，二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。
最后，劳动教养期限的规定不合理。按道理说，劳动教养的对象是严重违法但不构成犯罪的人或者犯罪情节轻微不够刑事处分的人，那么劳动教养的严厉程序应当轻于刑罚，但实际并非如此。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。劳动教养与刑罚在严厉程度上的失衡和错位，造成实践中有些违法犯罪人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养，以致在社会上和部分劳教人员中产生“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象。
对劳动教养制度改革的建议
尽管劳动教养制度基于历史功效、现实需要两方面的原因而有保留的必要性和合理性，但由于这一制度存在的问题和缺陷，又使其面临被叫“下课”的危机。如何对其进行改革，成为一个现实而紧迫的问题。笔者有如下一些建议：
（一）关于劳动教养的立法：这是加强人权保障的需要，也是依法治国，建立社会主义法治国家的需要。随着不定期刑和教育刑思想的兴起，各国都把未然犯罪的预防摆在立法的突出位置，建立一个以刑事立法为主、以保安立法为辅的全方位立体式预防犯罪的立法体系已成为世界性趋势。在我国现行法律体系中，虽然没有保安处分之名，却有保安处分之实。不仅在刑法典中分散地规定了一些保安措施，而且还以行政法规或刑事政策等形式规定或设立有多种实质性的保安处分措施，劳动教养便是其中的一种。但就目前情况而言，制定统一的保安处分法的时机尚不成熟，故而多数学者倾向于先行制定一部关于劳动教养制度的专门法律，以解燃眉之急。笔者也持这种观点。建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》，设立总则与分则两篇。其中，总则规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的适用对象及其相应的劳动教养措施。通过制定专门的《劳动教养法》，一方面使劳动教养的适用获得法律上的依据，同时，对其实体、程序问题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义，保障当事人的合法权益。
（二）关于劳动教养的裁决体制：目前主要有以下几种不同改革建议：一是保留并强化劳动教养委员会的职能，使之成为拥有专职人员和实质权限的法定机构，完善其审批程序制度；二是取消名存实亡的劳动教养管理委员会，明确劳动教养的行政处罚性质，由公安机关名正言顺的实施审批权；三是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，通过现有的人民法院刑事审判庭予以裁决；四是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁，在法院内部新设立专门的治安法庭或治安法官来审查裁决。上述意见中，笔者赞同第四种建议，理由是：刑事诉讼法第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”而现行的劳教制度，将有罪还是无罪的认定权赋予公安机关行使，违反了定罪权由法院统一行使的无罪推定原则；在实践中大量存在的证据不足被劳教现象，又违背了疑罪从无的原则。为此，对劳动教养的审查决定权，应当由人民法院行使。鉴于当前法院的刑事审判任务本来就比较重，其审判的主要对象应当定位于确实有罪并应受刑事处罚的人员，对应当处以劳动教养的对象（这些人不够刑事处罚但又必须给予适当处理），可以借鉴一些国家“治安法院”的体制，在我国的基层法院和中级法院设立治安法庭或治安法官，专门负责此类案件的审理。
设立专门的治安法庭办理劳动教养案件，其优点在于：第一，能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。第二，体制转换简便、可行。在法院现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化，也符合《人民法院组织法》的规定和原则，只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可。第三，符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是，按照现行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施（涉及限制、剥夺人身自由）。治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别，前者由公安机关提起，而后者一般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”，而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。设立专门的治安审判庭，不但可以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。
（三）关于劳动教养案件的审理程序：将来应当通过制定《劳动教养法》明确规定办理劳教案件的程序。劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公安机关，具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使；被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民法院和中级人民法院，具体由内设的治安审判庭负责。笔者的设想是，应当设置比较简易的程序，提高诉讼效率，这样既有利于保证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。对违法或犯罪嫌疑人由公安机关先进行调查或侦查（区分情况，违法调查按治安案件程序办理，犯罪侦查按刑事案件办理），然后将案件和提请批准劳动教养决定书报请法院审查，如果被调查或被侦查的当事人承认有违法或犯罪行为的，公安机关可以不派员出庭，仅由当事人出庭，法院在听取当事人的意见后，结合对公安机关报送材料的审查，即作出对当事人是否予以劳动教养的判决；如果当事人否认有违法或犯罪行为的，应当以开庭听证的方式审理，适用简易程序的规定，由治安法官独任审理，在分别听取公安机关指派的出庭人员和当事人的陈述后，作出对当事人是否予以劳动教养的判决。法院开庭审理劳动教养案件时应当通知检察院，检察院认为有必要时可派员出庭监督。当事人有权自行或委托律师辩护。对劳动教养案件实行二审终审制，由基层法院一审，中级法院二审。不服一审裁判的当事人可以上诉，检察院也可以提出法律监督意见，二审法院的裁判具有终审效力。关于诉讼期限，公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后，应在１５日内向人民法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的，经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件，应在受理后２０日内宣判，最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为１０日，从接到判决书第二日起算。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前，被提请人已被羁押的，应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。 对于提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养期限的，由劳教机关报请法院审查决定。除了一审、二审程序外，还应当设置审判监督程序，审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序；可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动，也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。对于错误的劳动教养决定，当事人可以请求国家赔偿。
（四）关于劳动教养的适用范围：根据社会治安形势发展的要求，应当通过修订现行劳动教养的法规或者在将来制订专门的《劳动教养法》时，取消适用范围上的地域限制，规定把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民，以体现法律面前人人平等的原则。
（五）关于劳动教养的期限：从现行立法规定来看，劳动教养的期限为1—3年，必要时可延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑相比，在严厉程度上有过之而无不及，违背了罪（错）、罚相当原则，在实践中会导致种种反常现象。笔者建议，将来通过立法将劳动教养的期限改为3个月至1年。必要时可延长半年。通过缩短期限，以消除劳动教养与短期自由刑在严厉程度上的失衡现象。

（作者单位：四川省宜宾市中级人民法院）


参考文献：
1、刘仁文：《劳动教养制度及其改革》
2、刘中发：《劳动教养制度的改革出路》
3、魏慧梅：《劳动教养在实践中存在的矛盾和弊端》
4、宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》
5、陈泽宪、林小春：《劳动教养改革刍议》




福建省福州市人民政府


福州市人民政府关于印发《福州市城区医疗救助管理暂行办法》的通知

榕政综〔2006〕155号

各区人民政府，市直各委、办、局（公司）：
《福州市城区医疗救助管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。






二○○六年七月二日


福州市城区医疗救助管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 根据《福建省城市医疗救助试行办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 城区医疗救助的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于改革和完善城镇社会保障体制的有关精神，从实际出发，通过多渠道筹措资金，逐步建立适合我市实际的城区医疗救助制度，切实帮助城区贫困群众解决因患重大疾病医疗费用负担过重和基本医疗服务的困难和问题。
第三条 城区医疗救助应遵循下列基本原则：
(一)实行属地管理。
(二)实事求是，因地制宜。
(三)多方筹资，多种方式。
(四)量力而行，与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应。

第二章 医疗救助对象
第四条 现阶段救助对象为：
一、具有城区居民户籍的下列贫困群众：
(一)城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员。
(二)重点优抚对象(含革命“五老”人员，即老地下党员、老游击队员、老接头户、老交通员、老苏区干部)。
(三)社会福利机构收养的“三无”(无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人)人员。
二、具有城区农村户籍，土地被征用且纳入城市低保范围的农村特困群众。

第三章 医疗救助的范围和标准
第五条 福州市城区医疗救助的范围是：
(一)医疗救助对象患病住院治疗全年(1月1日至12月31日，下同)个人符合规定的医疗费用累计超过1000元的。
(二) 门诊特殊病种治疗全年个人符合规定的医疗费用累计超过1000元的，包括恶性肿瘤化学治疗和放射治疗、重症尿毒症透析、结核病规范治疗、器官移植抗排异反应治疗、精神分裂症治疗、危重病抢救、高血压、糖尿病、再生障碍性贫血、慢性心功能衰竭、系统性红斑狼疮。
(三)特殊门诊病种以外的重大疾病门诊治疗全年个人符合规定的医疗费用累计超过2000元的。
第六条 福州市城区医疗救助的标准是：
(一)救助对象住院治疗和特殊门诊中的恶性肿瘤放化疗、重症尿毒症透析治疗，全年个人符合规定的医疗费用累计超过1000元的，按其符合规定的医疗费用的40％支付，每人全年支付额度累计不超过10000元。
(二)除恶性肿瘤放化疗和重症尿毒症透析以外的特殊病种门诊治疗，全年个人符合规定的医疗费用累计超过1000元的，按其符合规定的医疗费用的30％支付，每人全年支付额度累计不超过3000元。
(三)特殊病种以外的重大疾病门诊治疗，全年累计医疗费用超过2000元的，按其符合规定的医疗费用的30％支付，每人全年支付额度累计不超过3000元。
(四)个人年度合计救助金额原则上不超过10000元。
(五)国家规定的特种传染病的救治费用，按有关规定办理。
第七条 下列情形发生的医疗费用不属于本项医疗救助范围
(一)本市城镇职工基本医疗保险规定的药品目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录以外的费用。
(二)因自杀、自残、打架斗殴、酗酒、吸毒等发生的医疗费用。
(三)因交通事故、医疗事故以及其他赔付责任人应予支付的医疗费用。
(四)因镶牙、整容、矫形、配镜以及保健、康复等发生的费用。
(五)未按规定办理相关手续，在非定点医疗机构就医所发生的费用。

第四章 医疗救助的申请、审批程序
第八条 符合救助条件的医疗救助对象，由本人或户主向区民政局提出申请，填写《福州市城市贫困群众医疗救助申请表》，提供定点医疗机构出具的符合城镇职工基本医疗保险用药目录、诊疗项目目录、医疗服务设施目录以内的住院医疗费用清单、收费凭据、疾病诊断书及必要的病史材料等。区民政部门对上报的申请材料在3个工作日内审核完毕。符合条件的，予以核准；不符合条件的，应书面通知申请人，并说明理由。
第九条 社会福利机构“三无”人员申请医疗救助，由所在社会福利机构负责填写《福州市城市贫困群众医疗救助申请表》，提供“三无”人员证明材料及定点医疗机构出具的符合城镇职工基本医疗保险用药目录、诊疗项目目录、医疗服务设施目录以内的住院医疗费用清单、收费凭据、疾病诊断书及必要的病史材料等，报市民政局审核。市民政局职能部门对上报的申请材料在3个工作日内审核完毕。符合条件的，予以核准；不符合条件的，应书面通知申请人，并说明理由。
第十条 救助对象住院医疗费用，先由个人或福利机构与医院结算；再凭《福州市城市贫困群众医疗救助申请表》、本人身份证、住院医疗费用清单、有效收费单据、医嘱单、出院小结和民政部门发放的《低保证》、《优抚对象定补证》、《革命“五老”人员定补证》或社会福利机构出具的证明，向市医疗保险管理中心申领医疗救助金。市医疗保险管理中心按照本办法，并参照我市城镇职工基本医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，对医疗费用进行审核，在5个工作日内审核完毕并直接发放给医疗救助对象。医疗费用较高，无力与医院一次结算的，可分段向市医保中心申领医疗救助金（符合规定的医疗费用每超过1000元后进行申请）。
第十一条 民政部门对医疗救助对象及就医行为的真实性进行核查，医疗救助对象如弄虚作假，以不正当手段谋取医疗救助金的，由民政部门或市医疗保险管理中心取消其获得医疗救助的资格，并追缴已获取的医疗救助金。

第五章 医疗救助服务
第十二条 城区医疗救助实行定点医疗服务。承担我市城区大病医疗救助的医疗机构，为市级及市级以下的我市职工医疗保险定点医疗机构(危重病抢救除外)。各区要根据救助对象和医疗机构分布情况研究制定定点医疗方案，完善定点医疗机构首诊和双向转诊制度。医疗救助对象患疑难重症确需转到非定点医疗机构治疗的，由定点医疗机构视情作出转院决定，并报户口所在区民政局和市医保中心备案。
第十三条 救助对象凭《福建省城市居民最低生活保障金领取证》、《优抚对象定补证》、《革命“五老”人员定补证》及社会福利机构出具的证明，到定点医疗机构就医。
第十四条 定点医疗机构要完善并落实对医疗救助对象的各项诊疗和管理制度及优惠办法，参照本市城镇职工基本医疗保险用药目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录为医疗救助对象提供医疗服务。要保证服务质量，合理检查、合理用药、合理收费，药品和医疗服务应尽量控制在医保目录范围内。医疗救助对象在定点医疗机构住院期间，院方对其住院床位费、护理费给予减收50％的优惠；大型设备检查费、手术项目费用给于减收20％的优惠。

第六章 医疗救助资金筹集和管理
第十五条 市、区应建立城区医疗救助基金，医疗救助基金主要通过各级财政拨款和社会各界捐助等渠道筹集。
第十六条 医疗救助资金的筹集主要渠道为：
(一)省级财政专项补助资金；
(二)市、区财政每年列入专项预算，据实核拨的资金（省级补助资金外的其余部分由市医疗救助基金和区医疗救助基金按5：5分担）；
(三)从年度社会福利彩票所筹社会福利基金中提取10％；
(四)社会各界的专项捐赠。此项资金的使用管理应当遵守《中
华人民共和国公益事业捐赠法》等法津、法规和规章；
(五)医疗救助基金的利息收入。
第十七条 城区医疗救助基金由市、区财政、市医疗保险中心设立专户，并按社会保障基金管理有关规定，实行专项管理，单独核算，专款专用，任何单位和个人不得挪作他用，不得提取管理费或列支其他任何费用。
第十八条 医疗救助资金由市财政医疗救助基金专户直接向市医保中心专户核拨、结算。其中应由各区医疗救助基金负担的资金由各区财政从医疗救助基金专户定期向市财政医疗救助基金专户解缴。
第十九条 各区人民政府要发动各方力量筹集资金，研究并制订有关政策和实施办法，帮助本区医疗救助对象解决日常疾病的基本医疗服务，提高城区医疗救助对象的基本医疗保障和服务水平。具体办法和标准由各区政府召集区民政、卫生、劳动保障、财政等部门共同制订，由区人民政府颁布执行。
第二十条 民政、财政、监察、审计等部门要加强对城区医疗救助基金使用情况的监督检查。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违纪行为，依照有关法律法规严肃处理。

第七章 组织与实施
第二十一条 市政府成立“福州市城乡贫困家庭医疗救助试点工作协调小组”，负责指导和协调全市城市和农村贫困群众医疗救助试点工作。协调小组下设办公室，办公室挂靠市民政局，负责承办协调小组的日常工作。各区政府也应成立相应的协调和办事机构，负责指导、协调和办理本地区城乡贫困群众医疗救助试点工作。
第二十二条 市民政部门负责牵头和管理城区贫困群众医疗救助工作，研究拟定城区医疗救助的政策规定，各区民政部门研究拟定本地医疗救助的实施细则，建立健全城区医疗救助管理的各项规章制度，并认真组织实施。
第二十三条 市财政部门会同市民政部门制定城区医疗救助基金管理办法。各区财政部门根据审定的用款计划，及时将医疗救助基金拨付到位并予以检查监督。
第二十四条 市、区卫生部门按照本办法的有关规定，加强对提供医疗救助服务的各级定点医疗机构的监督管理，规范医疗服务行为，控制医疗费用，提高服务质量。
第二十五条 市、区劳动保障部门配合做好城区医疗救助与城镇职工基本医疗保险的衔接工作。
第二十六条 有关单位、组织和个人应当如实提供所需情况，配合有关医疗救助工作的调查核实。

第八章 附 则
第二十七条 本办法适用于鼓楼区、台江区、仓山区、晋安区。各有关区人民政府根据本办法，结合当地实际制定本地区城区贫困群众医疗救助实施细则(办法)，报市人民政府和有关部门备案。
第二十八条 马尾区(含琅岐经济区)的医疗救助工作由马尾区人民政府参照本办法执行。
第二十九条 本办法自颁发之日起执行。《福州市城区医疗救助管
理暂行办法》(榕政综[2005]220号文)同时废止。
第三十一条 本办法由市民政局及市卫生局、市劳动保障局、
市财政局根据各自职责负责解释。