从恩惠到权利：纳税人社会保障权的证成

高军


（江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）
　　[摘要] 国家征税的正当性在于为公众提供福利，纳税人拥有社会保障的权利。社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利，从应然权利到法定权利，再到现实权利的演变过程。目前，社会保障权已成为现代社会中一项基本人权，得到国际社会的普遍承认，并为多数国家宪法所认可，已具体化为一项公民宪法基本权利。国家应积极建立、完善社会保障法律体系，利用立法、行政、司法的一切手段来促进社会保障权的实现。
　　[关键词] 纳税人 社会保障权 社会权 福利权
　　作者简介：高军（1972-），男，汉族，江苏淮安人，副教授，苏州大学法学院博士生，主要从事宪法学行政法学、法理学研究
　　[基金项目] 苏州大学“211工程”三期重点学科建设项目“和谐社会视域中的弱者权益保护”阶段性成果；教育部人文社科青年项目（09YJC820047）及江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(09SJB820007)“转型时期群体性事件的法理思考及对策研究”基础性研究成果。

　　“为何要课征税收，其正当根据是什么，这是在税收的历史上，很早就一直阐述的问题。它与如何看待国家的本质，具有十分密切的关系”。[1]社会契约理论认为，“谋求幸福——这是把人民意志和统治者意志联结起来的牢固的纽带。”[2]政府的建立，“没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[3]因此，政府征税必须出于公共福利的目的，“国家必须征税才能维持其生存，但征税及其国家的生存不是目的，征税的目的在于支出（使用）在于为保障人民的权利采取行动，国家的立法行为、行政行为和司法行为都是为了保障人民的人权而发动的。”[4] “不论最高权力的起源究竟怎样解释——是认为它起源于天，还是认为它要以人民同意为基础，它始终应该以公道原则为依据，它始终应该以谋求社会福利为目的。”[5]因此，“不管人民所同意置于自己上面的政权是什么形式，不管人民交给政府的是否为全权，人民永远不愿意也不会愿意让政府有权不公道地对待自己，让它有权使自己陷入赤贫境地。人民的目的从来不会是使自己的命运日益恶化。”[6] “政权只在它能够保障社会福利的时候才是合法的。”[7]国家征税的正当性在于“用之于民”，即为公众提供福利，这也是任何一个现代政府证明自身合法性的最根本的方式，克洛克曾指出：“租税倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，则不能认为是正当的租税”。[8]这种思想反映在很多国家的宪法或宪法性文件中，例如，法国人权宣言规定，“为了武装力量的维持和行政管理的支出，公共的赋税就成为必不可少。”美国宪法规定税收应“用于偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费。”日本宪法规定公款及其他国家财产“不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用。”当前，世界各国主要通过保障纳税人社会保障权， 以切实制约国家征税必须“用之于民”。
　　一、社会保障的概念
　　社会保障是一个范围很广的概念，目前学术界对社会保障的概念尚无统一认识，对其所下的定义不下二十种。[9]学者陈新民认为，在现代公法学中，“社会国原则”、“给付行政”、以及“生存照顾”概念经常并列，几无区隔。[10]笔者认为，社会保障亦与上述三个概念相类似。但在我国，由于受宪法第45条第1款“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”规定的影响，相当一部分学者对社会保障与物质帮助两个概念予以混同，将社会保障权直接等同于物质帮助权。[11]事实上，社会保障是一个比物质帮助内涵和外延宽阔很多的概念，物质帮助则包含于社会保障之中。
社会保障的目的，一般认为主要着眼于当人民因经济社会地位或突发之其他因素致生活限于困顿，无法自力维生时，课予国家负有积极采取相应措施的义务，使其有机会得再度自立自决、重返社会之常态生活。[12]而社会国理念下国家的生存照顾，根据质与量上的程度，可以区分为“绝对生存最低所需”以及“社会通念下之生存所需”两种不同的标准。“绝对生存最低所需”是指个人生命得以维系的生理上最低需求，基于此，国家只要提供人民每日生存所需最低热量的食物或相应的金钱即可。但在这种情况下，个人的存活维系恐与禽畜之饲养无异，个人将被沦为单纯的被饲养之“客体”，而终难达到促其重返社会，再度拥有自力维生能力之社会国目标。“社会通念下之生存所需”，则以当时社会环境中应有最起码所需的标准，保障人民合乎人性尊严的基本生存条件。[13]从社会保障的目的出发，一般而言社会保障在内容上至少应包括：（1）社会救助（济），即通过国家和社会为陷入生存危机的社会成员无偿提供物质帮助来缓解其生存危机，实现对其生存权的保障，其目的在于事中和事后解决最困难的社会成员的生存风险。（2）社会保险，即通过规定社会成员参加强制性保险，通过社会互助维持公民基本生活的一种社会保障，其目的在于事前预防生活风险。（3）社会福利，即通过国家和社会为社会成员提供各种福利津贴、福利服务、福利设施及公共教育来改善并不断提高社会成员的物质文化生活水平，实现公民的发展权。以上三项内容，在层次上渐次提高，社会福利处于最高的阶段。社会福利的内容非常广泛，其目的在于改善和提高社会成员的生活质量，为社会成员的发展创造公平环境，其中应包含精神生活方面的内容，“假定人们天生渴望改善他们的福利，这并不是假定人们是无情无义的只讲物质利益的人。即使对铁石心肠的经济学家来说‘福利’包括的也不只是商品，而且还包括其他人们也许会同样珍视甚至更为珍视的结果，例如父母亲情、闲暇、健康、社会地位以及亲密的人际关系”。[15]
　　二、对社会保障发展历史的简单考察
　　无论在东西方，社会保障均有着源远流长的历史。在西方，早在古希腊和古罗马的民主政体和共和政体中就有比较发达的公共服务，至古罗马共和晚期，“面包与马戏”已成为新兴权力阶层对民众的刚性承诺，在中世纪欧洲政教共治、封建割据的状态下，福利保障亦并未消失。[15]在法制层面，最早的社会保障法可以追溯到1601年英国颁布的《济贫法》，该法规定通过征收济贫税对无力谋生的贫民发放救济。但是，在现代社会保障制度建立之前，社会保障主要表现为社会救济，而社会救济作为一种慈善事业，是对穷人的一种恩赐，而非受救济者的权利，接受救济者往往以牺牲人格尊严、人身自由、政治权利等为代价。[16]
　　随着资本主义的发展，生产的社会化程度不断提高，整个社会成为一个有机的整体，社会成员的社会风险增加，传统的慈善事业不能满足广大社会成员的需求。为除去失业、贫穷、疾病等弊害，乃要求国家积极的参与。在市民革命时期宪法中，呈现此种要求的规定，乃是国家（社会）对于生活穷困者，负有照顾其生活的一般义务。最早正式确认社会保障权的是1793年法国宪法，该宪法在《人权宣言》第21条和第23条分别规定：“社会对于不幸的公民负有维持其生活之责，或者对他们供给工作，或者对不能劳动的人供给生活资料。”“社会保障就是全体人民保证各人享受并保存其权利的行动；此种保障是以人民的主权为基础的。”德国则于19世纪80年代先后颁布了疾病、工伤、老年三项社会保障法案，率先通过立法建立了社会保障制度。“一战”后德国威玛宪法在社会保障方面堪称典范，该法第161条明确规定：“为保持健康及工作能力，保护产妇及预防因老病衰弱而经济生活不受影响起见，联邦应制定保障制度，且使被保险者预闻其事。”
　　至西方社会国时期，奉行积极主义的人权观，霍姆斯指出，“宪政体制必须不止是限制权力的政体，它必须能够有效地利用这些权力，制定政策，提高公民福利”。[17]在英国，伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝弗里奇，受政府委托起草了《社会保障和有关福利问题》的报告（“贝弗里奇计划”），该报告主张享受社会保障是每个公民的权利；受保者按统一标准缴费；按统一标准领取津贴和救济；发放津贴或救济以保证正常生活的需要为标准等等。该计划原则上被英国政府批准，英国率先进入福利国家。“二战”后，世界各国有了一个相对和平的环境，各国在发展经济的同时，不断完善社会保障制度，先后有一批国家建立了完善的福利制度，进入福利国家行列。因此，20世纪被经常称为是“社会安全”世纪，[18] “现代社会保障制度是人类20世纪所取得的最重要制度文明之一，是人类文明的伟大发明”。[19]
　　三、社会保障为纳税人所享有的一项基本权利
　　从历史上看，社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利，从应然权利到法定权利，再到现实权利的演变过程，[20]现代社会，任何人，不仅应当作为自然意义与生物意义上的人而存在，更应当作为道德意义上尊严受保护的人而存在，拥有免于匮乏并尊严地生活的权利。这种权利，对保障现代社会所珍视的自由、和谐、社会团结而言，意义重大。正如学者所指出的那样，“生活最低标准和通常的社会保险不是施舍；它是人们固有的权利，因为食物、住所和健康是行使自由的必要条件。自由本身意味着拥有多种选择。当然，饥饿、寒冷、疾病和贫穷本身是不幸的。除此之外，它们还是自由的敌人”。[21]
社会保障权是现代社会中的一项基本人权，已经得到国际社会的普遍认可，如1945年《联合国宪章》和1948年通过的《世界人权宣言》所表达的基本思想是“人人享有一切权利”。《联合国宪章》第1条第三款将“促成国际合作，以解决人类福利性质之国际问题”作为宗旨之一，《世界人权宣言》第22条规定，“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”；第23条第1款规定，“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”；第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”等等。1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定：“本盟约缔约国确认人人享有社会保障，包括社会保险。”第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”第12条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康。”此外，在区域性人权公约方面，《美洲人权宣言》第16条、《欧洲社会宪章》第12、13条，欧盟宪法第二部分的《欧盟基本权利宪章》第94条等均确立了社会保障权的内容，而国际劳工组织更有多达五十多项的有关社会保障的公约和建议书。
　　社会保障权作为一项基本人权，还得各国宪法的普遍认可，已具体化为公民宪法权利。学者认为，宪法中规定社会保障内容的意义在于：“为彼此差异的社会与经济势力创造出一种可能性，使得它们对于政治意志形成过程中的合宪性参与，能够作为社会国家秩序形成的评判标准而发挥功效”。[22]荷兰学者马尔赛文对142部民族国家的宪法进行分析，发现有33部宪法规定了享受宽裕或合理的生活标准的权利，有95部宪法规定了在失业、疾病、丧失劳动能力或年老情况下国家救济和社会保险，有62部宪法规定了享受社会保险或社会救济的权利。[23]根据学者钟会兵的研究，（1）在韩国、泰国、伊朗、冰岛、俄罗斯、法国、荷兰、乌克兰、意大利、巴拿马、巴西、秘鲁、古巴、智利等53个国家的宪法都明确规定公民有社会保障权。另外，还有日本、匈牙利等一些国家虽然没有直接使用“社会保障权”的概念，但也通过“生存权”、“福利权”等其他的概念装置表述表达了同样的内容。（2）在巴基斯坦、科威特、叙利亚、印度、约旦、罗马尼亚、西班牙、希腊、阿根廷、巴拉圭等50个国家的宪法中，分别用“国家保证”、“国家有义务”、“国家应”等词汇明确规定了国家对公民的社会保障义务。在宪法中规定国家提供社会保障的义务，就直接反证了公民的社会保障权。[24]
　　虽然在很多国家宪法中，民生福利条款是规定在抽象的基本国策中，但这并不意味着该条款是“无实质之空白概念”或“无法律拘束力之方针规定”，[25]该条款事实上课以立法者通过立法对其予以具体化保护的义务。当前，世界大部分国家均通过具体的立法对公民的社会保障权予以保护。据统计，至1996年，全球共有168个国家和地区制定了社会保障法律，赋予公民社会保障权利。[26]
　　四、社会保障的美国经验
　　基于个人主义传统，美国宪法上并无明文保障生存权的规定，有关社会保障问题，特别是社会福利给付问题，在传统上向来并不视为是宪法上所保障的权利（right），而被视为是一种恩惠（gratuity）或特权（privilege）。包括公职与公共福利等都被视为是源自公共部门的利益，享受与否都取决于公共部门事前允许或事后承认，政府所给予的利益（如公共雇用、公共教育等领域）即被视为特权，因此有关特权的赋予与剥夺，无论是在实体方面或手续方面，政府皆拥有完全的裁量，行政当局可附加各种条件介入干涉受给付者的私生活领域（如突击性、强制性的家庭调查），即使对于接受给付者在不给予告知、听闻的情况下，恣意地中止给付亦不违法。政府供给最为重要的副产品之一，是拥有对接受者“道德品质”、政治活动等进行审查和管制的权力。例如，俄亥俄州要求接受失业补助者作忠诚宣誓。曾有一度，《国防教育法》也要求忠诚宣誓等等。也就是说，受给利益并不等于国民的权利，政府因视福祉为一种特权、恩惠，因此不但可以随时停止福利支付，在支付的条件资格上，亦可任意附加任何条件，即使是侵害到宪法上权利的条件亦不为违宪。[27]
　　20世纪30年代的大危机，促使美国政府开始意识到“政府必须竭尽全力救助失业人员，此举不是慈善行为，而是社会的责任”，要“通过政府的作用，现代社会负有不可推卸的责任，保护那些已尽全力维持生计但仍做不到的人避免遭受饥饿，防止可怕的人力资源的巨大浪费”。[28] 1933年美国出台了《联邦紧急救济法》，1935年国会又通过了《社会保障法》。这两部重要法律的出台，使美国的社会保障制度产生了质的飞跃，“即零星救灾济贫制度发展成为国家固定的社会政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利”。[29] 1944年，罗斯福提出所谓“第二个权利法案”，它具体包括了足以应付衣食与消遣的收入，充分的医疗保障，体面的居所、好的教育、养老、疾病、事故与失业的救济等待。[30] 1964年，约翰逊总统在国情咨文中宣称“向美国的贫困无条件宣战”。不久，又向国会提出以经济机会法案为主要内容的反贫困立法计划。“向贫困宣战”与福利权运动中所倡导的“生存权论”互相结合，在60年代后半期影响了不少学说和判决。特别是随着“福利国家”在20世纪60年代的兴起，美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，社会的目标正变为保障每个人在社会中都能过一种合适的人类生活，“这样一个政府权力的实施必须实现从上述目标中找到最终理由的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认”。[31]
　　对美国福利权理论作出重要贡献的主要有赖希、罗尔斯、米歇尔曼等学者。赖希认为：就现代社会人们十分依赖政府给付的现状而言，政府的给付在当今社会已逐渐成为人民财富的源泉，他将这些福利受给资格等“政府给付”称为“新财产权”。赖希指出，与身份紧密联系的供给形式，必须成为一项权利。在失业补偿金、公共补助和养老金等相关利益中，权利概念是非常必要的。这些利益的基础是：人们承认，不幸和匮乏通常都是由非个人所能控制的力量造成的，比如技术变化、在物品需求上的变化、萧条和战争等。这些利益的目的，是确保个人的自足，恢复他的健康，使他成为家庭和共同体中的有价值的一员；在理论上，它们代表了共和国中个人的正当份额。只有将这些利益转化为权利，福利国家才能实现它的目标：在一个每个人都不可能完全是自己命运的主人的社会中，为个人的福利和尊严提供最低限度的基础。[32]罗尔斯在《正义论》中提出一般的正义原则：“所有的社会价值——自由与机会、收入和财富、以及自尊的基础都应平等地分配，除非任何价值的不平等分配对每一个人都是有利的”。具体又可以分为两个层次的原则，“正义的第一个原则：每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由体系相一致的最广泛的、平等的基本自由权利体系”（平等自由的原则）。“正义的第二个原则：社会和经济的不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益，符合正义的储蓄原则，以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来”（机会的公正平等和差别原则）。整个正义原则优先于效率性与功利性原则，在正义两个原则之中，自由原则优先于差异原则和机会原则，而机会原则又优先于差异原则。罗尔斯的这种分配的正义观常常被视为福利国家的伦理基础，米歇尔曼在此基础上尝试构建起“最低限度保障”的福利权论。米歇尔曼首先将罗尔斯的正义原则做若干修正，依优先顺位为：第一原则：自由原则（政治、职业、生产活动选择自由的最大化）；第二原则：A、机会原则；B、差异原则；C、处分原则（对收益处分自由的尊重）。并认为即使从差异原则导得出所得的权利（income right），仍不能说此包涵福利的权利，福利权须从机会原则和自由原则中产出。而在“作为公平的正义论”之中，所谓“自尊（self-respect）”的善（good）具有以下两个角色：一、所得、财富等基本财（primarygoods）；二、作为正义各项原则的全体目的或目标。故正义各项原则都须符合 “自尊”，自尊居于正义论的核心位置，为福利权不可缺少的要素。而在追求社会实质正义的过程中，个人无法满足基本的需要或正当要求时，州（政府）负有使其充足的最低限度保障的宪法上之义务。具体而言，食物、居所、医疗、教育等这些满足最低限度的生存手段，是为保障个人尊严与福祉的要求，故应为宪法上的“福利权”。[33]
赖希教授的“新财产权理论”在20世纪70年代美国的“戈德博格诉凯利案”中得到了运用，该案改变了美国传统中福利权是“特权”而非“权利”的观念，同时也开启了美国正当程序革命的大门。美国联邦最高法院在此后的诸多判决中，对福利权给予了程序性的保障与关注。[34]由于美国宪法中没有生存权条款，为了将社会保障给付赋予法的权利性，学说上多以法律正当程序或平等保护条款来找寻生存权的踪影。但即使是特权论已消退的现在，作为以自立原则为基石的美国社会仍然存在福利诉讼的多样性，以及福利权保障的实效性等问题。
结语：
　　社会保障是纳税人的权利，众所周知与权利相对应的是义务，这意味着社会保障同时是政府必须承担的一项义务。虽然对于社会保障权的性质，在学术上及实务中尚存在争议，例如在日本，对《日本国宪法》第25条第1款“所有国民，均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”的规定即存在“纲领性规定说”（“方针规定说”）、“抽象权利说”、“具体权利说”等三种观点。[35]但《日本国宪法》第25条第2款明文课以了国家努力使生存权具体化的义务，规定“国家必须就一切生活领域和层面，努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。换句话说，“就业权和免于失业保障权并不意味着保证人人可以获得一份工作的权利，但是国家具有为了达到充分就业而进行努力的渐进义务。包括采取特定消除失业的政策，提供就业指导、就业培训等就业服务，制定相关的法律保障某些人的就业等等。”[36]亦即，虽然一个国家的社会保障水平与经济发展程度有关，但经济发展相对落后绝不应成为政府在社会保障方面惰怠的借口。政府应积极建立、完善社会保障法律体系，利用立法、行政、司法的一切手段，特别是一些资源再分配的措施（如透过累进税来支付福利事业）给予低下阶层人士一些物质上的援助，透过满足了这些需要之后可以提高他们的谋生能力，从而获得更好的机会，改善他们的生活状况。[37]目前，我国已加入《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视国际公约》等多部包含社会保障内容在内的国际公约，并加入了世界劳工组织C102公约———《社会保障最低标准公约》。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”正式载入宪法。这一方面表明了保障公民享有社会保障权是我国政府的国际法和宪法上的义务，国家有责任、有义务去加快社会保障的立法，努力创造社会保障权充分实现的条件。[38]另一方面，在某种意义上可以说是建立了我国公民基本权利的开放性结构，尤其是“国家尊重和保障人权”条款可以被视为我国宪法基本权利篇章中的“未列举权利条款”，[39]为制度将来司法释宪制度的建立预留了可能的空间。

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陕西省延安市人民政府


2003年延安市人民政府24号令


延安市市政设施管理办法

第一章 总　则

第一条　为了加强市区市政设施保护和管理，发挥市政设施功能，方便群众生产生活，促进经济和社会发展，根据国务院《城市道路管理条例》、《陕西省城市市政公用设施管理条例》，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市城市规划区域内市政设施的建设、养护、使用和管理。
第三条　本办法所称市政设施包括：
（一）城市道路：车行道、人行道及护栏、路肩、广场、临时停车场、代征道路用地、退让道路用地及其附属设施；
（二）城市桥涵：桥梁、人行天桥、涵洞及其附属设施；
（三）城市排水设施：雨水管道、污水管道、防洪渠、明渠、暗渠；
（四）城市道路照明设施：城市道路、广场、桥梁、隧道、广告灯箱等处的照明设施。
第四条　延安市城市管理局是本市市政设施的行政主管部门，负责市政设施的建设、养护、管理工作。延安市市政建设养护管理处受市城市管理局的委托，具体负责本市规划区域内市政设施的养护和管理工作。规划、公安、工商、交通、水利、环保、电力、通讯等有关部门在各自职责范围内，协助、配合市政设施行政主管部门搞好市政设施管理工作。
第五条　市政设施实行统一规划、配套建设、协调发展和建设、养护、管理并重的原则，并实行有偿使用。
第六条　市政设施的建设和养护资金由政府投资，也可以采取受益者自愿集资、贷款及其他方式筹措。以贷款修建的道路、桥梁及其他大型市政设施，按有关规定报批后，方可收取费用。
第七条　单位、组织和个人都有依法使用和保护市政设施的权利和义务，对盗窃、破坏市政设施的违法行为有权制止或向公安机关或管理部门检举。对维护市政设施做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府或市政设施行政主管部门应当给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设

第八条　新建、改建、扩建的建设工程，建设单位必须按照城市总体规划确定的市政设施项目进行配套建设，并与建设项目同时设计、同时施工、同时验收。
第九条　单位、组织和个人投资建设市政设施和从事对市政设施的安全及使用有影响的工程施工，必须经市政设施行政主管部门批准后，方可进行。
第十条　市政设施建设应由取得相应资质证书的设计和施工单位承担，执行技术标准、规范和操作规程，并接受市政设施行政主管部门和建设工程质量监督机构的监督检查。
市政设施建设工程竣工时，须经市政设施行政主管部门验收，并将设施工程的全部技术资料分别移交市政设施管理单位和城建档案馆。
第十一条　市政设施建设工程，实行质量保修制度，保修期内出现质量缺陷问题，按规定由责任方承担。
第十二条　单位及个人投资建设的市政设施，可按有关规定收取有偿使用费。

第三章 设施管理

第一节　城市道路、桥涵设施
第十三条　市政设施管理单位应当加强对城市道路、桥涵及其附属设施的管理，严格控制对道路的挖掘和占用，保障其功能良好。与城市道路连接的专用道路、桥涵及其它附属设施，由产权单位负责维修、养护，并接受市政设施管理单位的监督和管理。
第十四条　禁止下列损坏城市道路、桥涵的行为：
（一）擅自占用、挖掘道路和桥涵；
（二）在道路、桥涵保护范围内挖沙、取土、爆破、取石、打井、倾倒垃圾和存放易燃、易爆物品，抛撒对路面有害的物品；
（三）在道路、桥涵上冲洗车辆、焚烧杂物、倾倒污水及其他有损道路、桥涵设施的行为；
（四）在桥涵和非指定道路上试刹车，履带车、铁轮车在道路、桥涵上擅自行驶；
（五）擅自在道路、桥涵及其保护范围内修筑建筑物、构筑物；
（六）在街道两侧人行道上从事烧烤、煎炸、修理加工、电焊作业、搅拌混凝土、废品收购、建筑材料经营等有损人行道的行为；
（七）其他损害道路、桥涵设施的行为。
第十五条　需要临时占用城市道路设置广告标志、市场（包括夜市）、商业摊群（点）、电话亭、宣传娱乐活动点、机动车停车点（包括出租车停车点）、非机动车保管站以及临时搭建棚房、栽杆、建牌、堆放物料、施工作业的，须经市政设施行政主管部门批准。
经批准占用城市道路的，按照《陕西省城市道路占用挖掘收费管理办法》规定的标准向市政设施管理单位缴纳道路占用费，并领取《占用许可证》后，方可按批准的面积和期限占用。
第十六条　城市道路、桥涵不得擅自挖掘，因工程建设需要挖掘的，应当持城市规划部门批准的文件和有关设计文件，到市政设施行政主管部门和公安交通管理部门办理挖掘审批手续。
经批准挖掘城市道路的，按照《陕西省城市道路占用挖掘收费管理办法》规定的标准向市政设施管理单位缴纳挖掘工程修复费，并领取《挖掘许可证》后，方可施工。
需要移动挖掘位置、扩大挖掘面积、延长挖掘时间的，应当提前办理变更审批手续。市政设施管理单位应当及时对挖掘、铺设、回填修复工程进行监督和验收。
第十七条　城市人行道护栏不得擅自迁移、拆卸、改动，因特殊情况需要迁移、拆卸、改动的，应经市政设施行政主管部门批准，并向市政设施管理单位缴纳实际成本费后，方可施工。
第十八条　经批准挖掘、占用城市道路、桥涵的，应遵守下列规定：
（一）须与公安交通管理机关协商采取维护交通管理的措施后，方可施工；
（二）应当在施工现场设置明显标志和安全防围设施；竣工后，应当及时清理现场，由市政设施管理单位检查验收；
（三）铺设地下管线应顶管施工；不能顶管施工的，必须分段开挖；
（四）施工中与地下其它设施发生冲突时，应当立即停止施工，并报有关部门处理；
（五）回填土方必须分层夯实，保证质量，不得混入垃圾及其它杂物；
（六）主干道路面修复工程五日内完成，其它路面修复工程七日内完成；
（七）为了保持市容整洁，必须限期清运施工作业产生的物料和垃圾；
（八）紧急抢修工程挖掘道路、桥涵的，应在24小时内补办有关手续。
第十九条　新建、扩建、改建的城市道路交付使用五年内，大修的城市道路竣工后三年内一般不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经市人民政府批准。
第二十条　城市道路、桥涵上应当设置车辆限载、限高、限速等标志，机动车辆应按标志规定行驶，特殊情况需超载、超高、超长通过的，须经市政设施管理单位和公安交通管理部门批准，采取安全防范措施后，方可通行。
第二十一条　机动车辆不得在人行道上行驶、停放；损坏道路及设施的，应当修复或者赔偿。
第二十二条 在城市道路、桥涵及其保护范围内敷设管线、设置广告牌匾、修建建筑物、构筑物的，必须经市政设施行政主管部门批准。造成损坏的，应当修复或赔偿。

第二节　城市排水、防洪设施
第二十三条　新建、改建、扩建排水设施，建设单位应按规划进行设计，报市政设施行政主管部门批准后，方可施工。
第二十四条　沿街单位和个体经营者必须自建排污设施；禁止将污水直接倾倒在街道路面和进水口。
第二十五条　排入城市排水设施的污水，应符合国家排放标准，含有固体、有毒有害、易燃易爆等物质的污水，排放单位必须要采取处理措施，达到排放标准后方可排放。
第二十六条　禁止下列损害城市排水、防洪设施的行为：
（一）盗窃、毁坏排水井盖、井箅、阀门、管道；
（二）向排水、防洪设施内倾倒垃圾杂物和排放不符合标准的污水和其他有害物质；
（三）拦渠筑坝，设障阻水，堵塞排水、防洪管渠；
（四）在排水、防洪设施及其保护范围内堆物、挖砂、取土、修建建筑物、构筑物；
（五）擅自连接、更改排水管线；
（六）其他有损城市排水设施的。
第二十七条　在城市排水管、渠两侧1米以内修建各类管线及设施的，须经市政设施行政主管部门批准，施工中不得损害原有排水设施。
第二十八条　凡因工程施工或其它原因需直接或者间接向城市排水设施排水的企事业单位和个体工商户、居民户，在实施排水前，需经市政设施管理单位批准，并发给《排水许可证》或《临时排水许可证》后，方可排放。

第三节 城市道路照明设施

第二十九条 城市道路照明的设置单位或者管理单位应当加强对路灯设施的维护和管理，做到整洁美观、使用安全，并达到规定的照明度标准和按时启闭的要求。
第三十条　禁止下列有损城市道路照明设施的行为：
（一）在道路照明设施周围挖坑取土、搭建构筑物、堆放物料、牵引作业或搭设通讯线路；
（二）擅自在道路照明及广告灯箱设施上悬挂物品、拉线接电；
（三）擅自迁移、拆卸、改动城市道路照明设施；
（四）盗窃、损坏城市道路照明设施及其附属设备。
第三十一条　因工程建设或其他原因，需迁移、拆卸、改动城市道路照明设施的，应向城市市政设施管理单位提出申请，经批准后，由城市道路照明管理单位的照明设施专业队伍施工，费用由申请单位负担。
第三十二条　因意外事故损坏城市道路照明的，责任单位或个人在采取应急措施的同时，应当立即向设施管理单位报告，设施管理单位在接到报告后应立即进行修复。修复费用由责任单位或个人承担。

第四节 城市广场、停车场设施

第三十三条　需要在市区街道、街头空地设置临时机动车停车场的，须经市政设施行政主管部门会同市公安交通管理部门批准。经批准后应当向市政设施管理单位按规定缴纳道路占用费，否则，市政设施管理单位应予以取缔。在营运过程中要接受市政设施管理单位的监督。
第三十四条　禁止下列有损于城市广场、街道停车场设施的行为：
（一）擅自在广场内摆摊设点、堆放物料、搭建棚房、栽杆接线；
（二）擅自占用、挖掘广场路面、护栏；
（三）损坏园林绿化设施的；
（四）擅自在广场内通行、停放机动和非机动车辆；
（五）擅自在广场上划设临时停车场（点）。

第四章 养护和维修

第三十五条　城市公共的市政设施，由市政设施管理单位负责养护、维修。
单位、组织或个人投资修建的市政设施，除交市政设施管理部门负责养护、维修以外，由投资人负责养护、维修。
城市住宅小区、开发区内的市政设施，由建设单位或其委托的单位负责养护、维修。
第三十六条　市政设施养护、维修的单位，应当严格执行技术规范，保证养护、维修质量，并接受市政设施行政主管部门的监督检查。
第三十七条　市政设施的各类检查井、箱盖或者覆盖物以及其它附属设施，应当符合市政设施养护规范，出现缺损影响使用和安全时，养护、维修单位应当及时补缺或者修复。
第三十八条　市政设施发生故障时，设施维修单位必须在规定时限内修复，并在施工现场设置明显标志和安全防范设施，有关单位和个人应当配合，不得阻碍抢修作业。
在繁华路段施工需要封闭道路的，必须事先发布通告。
第三十九条　市政设施养护、维修的专用车辆应当使用统一标志；执行紧急任务时，在保证交通安全的情况下，不受行驶路线和行驶方向的限制。
第四十条　因交通事故损坏市政设施的，公安部门在处理事故的同时应通知市政设施管理单位；责任人应保护现场，配合抢修，并承担赔偿责任。

第五章　罚　则

第四十一条　违反本办法第二十六条第一项、第三项、第三十条第四项规定的，除盗窃由公安机关依照有关法律规定处理外，处以五十元以上五百元以下罚款；情节严重的处以五百元以上五千元以下罚款；造成重大危害后果的处以五千元以上二万元以下罚款。
第四十二条　违反本办法第十四条第一项、第二项、第五项、第二十六条第四项、第五项、第三十条第三项规定的，责令停止违法行为，处以警告，并可处以五十元以上一千元以下罚款；情节严重的处以一千元以上一万元以下罚款；造成重大危害后果的处以一万元以上二万元以下罚款。
第四十三条　违反本办法第十四条第三项、第四项、第六项，第二十六条第二项，第三十条第一项、第二项，第三十四条规定的，责令停止违法行为，处以警告，并可处以五十元以上五百元以下罚款；情节严重的处以五百元以上五千元以下罚款。
第四十四条　违反本办法第十六条、第二十八条规定，未提前办理变更手续，或未按规定补办手续，或未领取排水许可证排放污水的，责令改正，处以警告，并可处以五百元以上二万元以下罚款。
第四十五条　违反本办法第十八条第二项、第三十七条规定的，由市政设施行政主管部门责令改正，处以警告，并可处以五百元以上五千元以下罚款；造成他人人身伤害和财产损失的，应当承担相应的法律责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或主管部门给予行政处分。
第四十六条　对违反本办法的违法行为，执法部门和执法人员制止无效的，可以扣押违法活动的物品和工具；围攻、殴打执法人员、妨碍执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
扣押物品和工具时必须开具扣押凭证，违法行为处理完毕后应当及时返还。
第四十七条　城市市政设施管理执法人员必须遵纪守法，廉洁奉公。执行公务时，应统一着装，佩戴标志，持证上岗。
执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的，按其情节轻重和造成的后果追究责任，并给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条　实施本办法规定的行政处罚，必须依照法律法规的规定进行，罚款必须使用财政部门统一印制的票据。
对单位、组织罚款金额在一万元以上，对个人罚款金额在三千元以上的，被处罚的单位、组织或个人有要求举行听证的权利。
第四十九条　当事人对行政处罚不服的，可在接到处罚决定通知之日起60日内，向作出处罚决定部门的上一级行政机关或本级人民政府申请复议；对复议决定不服的可在接到复议决定之日起15日内向人民法院提起诉讼，当事人也可以在接到处罚决定之日起15日内直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议或不向人民法院提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章　附　则

第五十条 本办法由延安市城市管理局负责解释。
第五十一条 各县、区市政设施管理可参照本办法执行。
第五十二条 本办法自2003年4月1日起施行，1999年6月30日发布的《延安市市区市政设施管理办法》同时废止。