题目：论房地产居间合同
作者：李玲
正文：


论房地产居间合同

广东金领律师事务所 李玲律师


《合同法》颁布后，“居间合同”已与其它委托合同、行纪合同等一并被单列出来，成为一个独立的合同类型，“居间人”的概念因而也成为了一个新的亮点。纵观现今社会上各种居间关系，如房地产中介、期货、保险、婚姻、业务等等，其居间种类多而且各有特色和要求，但现行《合同法》中规定的居间条款仅仅为四条，规定得过于笼统和简单，远远未能跟上我国现阶段居间活动的发展。因此国家立法部门确有必要重新审视上述复杂而众多的居间市场，制订相关的实施细则，以填补居间关系在法律上的不足。房地产业是国家的基础性产业，房地产业的景气与否影响到一个国家的国民经济其他产业的兴衰，而作为与房地产业有着密切联系的房地产中介行业，其重要性从中也可见一斑。本文结合法律规定的居间合同以及我国房地产中介活动方面作些探讨。

一、 房地产居间合同的定义及相关问题

（一）房地产居间合同的定义
根据《合同法》第424条规定：“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同。”相应地亦可将房地产居间合同定义为：“房地产居间合同是房地产居间人为委托人在房地产转让、抵押、租赁等活动中提供订立合同的信息、咨询或提供代理或策划的服务，委托人支付报酬的合同，又称为“房地产中介服务合同”。广义上说，房地产中介服务包括房地产咨询、房地产价格评估、房地产经纪等活动；狭义上说，房地产中介服务多指房地产经纪，即房地产咨询、提供房地产信息及代理房屋买卖、租赁这三类活动。本文所述之房地产居间合同正是以狭义说为主进行论述的。
（二）相关问题
1、居间合同的分类
根据《合同法》424条规定的居间合同定义，居间行为是分为报告居间和媒介居间两种形式存在的。所谓报告居间，是指居间人受委托人的委托，为其寻找合乎要求的第三人，从而为合同的订立创造机会；所谓媒介居间，是指介绍双方当事人即委托人和第三人订立合同，即居间人作为中间人来往于委托人与第三人之间，促使双方订立合同。实践中普遍存在的，除了上述两种形式外，还有一种是报告与媒介居间两者相结合的形式，可统称为媒介居间。报告是媒介的必要前提，媒介是报告的承接结果。
《合同法》仅是以定义的方式列明两种形式，并未能明文指出居间合同的分类，这就使得居间合同的法律适用方面存在一定的障碍。比如说报告居间属代理性质的行为，居间人应严格受委托人的委托内容约束，并应极尽忠诚义务为委托人寻求机会订立合同。在合同达成时，居间人应当只能向委托人要求支付报酬；而媒介居间从严格意义上来说并非属代理性质的行为，居间人仅扮演“中间人”角色，独立于委托人与第三人以外，促成交易双方订立合同时，居间人可依照《合同法》第426条规定向合同当事人要求支付报酬。居间人的法律地位有相应的变化，令其在不同类型的居间合同中享有不同程度的权利义务。在房地产中介领域，媒介居间形式占了绝大多数，牵线撮合并完成交易手续最为普遍，房地产经纪人可向买卖双方收取报酬。
2、居间合同形式引发的居间人与合同当事人权利义务明确化问题
根据上述房地产居间合同的定义，房地产居间合同的主体包括居间人及委托人，似乎只有两方。但事实上，所谓居间，肯定也就是在两者之间，而且《合同法》第426条规定：“因居间人提供订立合同的媒介服务而促成合同成立的，由该合同的当事人平均负担居间人的报酬。”由此可见，房地产居间合同的主体应有三方，或者说委托人起码有两人以上。而在现实的操作之中，比如房地产二手买卖合同，通常都是由卖方先与中介公司签订放盘合同，然后再由中介公司与买方签订购房合同，两份合同是分开的，每份合同的委托方只有一位，即买方或者卖方。另有一种是买卖双方与中介公司共同签订的合同，即将居间与买卖关系融为一体。设想《合同法》如能区分居间人及委托人的双方合同以及居间人、委托人、第三人的三方合同的法律适用情况，将会使中介的纠纷处理情况得到有效改善。
以房地产居间合同为例，中介公司与买方签订的购房合同实际上应为居间合同，真正的出售人是业主而非居间人。但许多时候买方却一昧地认为自己的所有权利义务指向对象必定是居间人，而非业主，无论在交易中出现任何问题，均向居间人追诉。另一方面业主也是如此认为，也向居间人追诉。这是一种严重混淆法律关系的做法，但却非常普遍，导致了许多纠纷，令房地产中介公司无所适从。笔者并不赞成中介公司与买方签订购房合同的做法，中介公司应当与买卖双方分别签订居间权利义务明确的居间合同，而不是买卖合同，然后再由买卖双方签订买卖合同。如此操作方能将中介公司的经营风险减至最低，并扭转买卖双方的错误认识，从而正确认识居间人的法律地位。另一种方式是签订三方合同，它令三方的关系变得公开化、透明化、完整化，能够最大限度地避免出现买卖双方信息不对称的情况，同时也可以令中介公司“吃差价”的行为无所遁形。更重要的是，向买卖双方明确“居间服务”独立的意义。由此，《合同法》应当对居间人促成合同成立后，合同当事人之间互负权利义务的意旨、居间人的责任范围等一一作相应规定，而不是简单而笼统地一笔带过。
3、单边委托关系与双方委托关系的适用
从合同法定义上看，居间合同所调整是单边委托关系，而单边委托关系的适用与实践中的委托关系并不一致。可在立法时考虑设立与香港类似的双向选择的委托关系。下面以香港为例作相应比较。
由于香港的房地产业已发展得相当成熟，中介市场也非常活跃，人们常说：现在的香港房地产市场就是明天国内房地产市场的前景，香港作为典范可谓实至名归。笔者从香港地产代理局的官方网站上查询了解到，香港的地产经纪人有不同于国内房地产经纪人的重要区别，香港的地产代理分为单边代理、双边代理、有可能代表双方的代理这三种类型。单边代理指，经纪人只能凭一方委托人的指示行事，而无权向合同对方当事人收取报酬；而双边代理，则指代理既为卖方亦为物业的买方行事，但“代理须在切实可行的范围内，尽快以书面形式向卖方披露代理将向买方收取的佣金数额或费率”；第三种，有可能代表双方的代理指代理人只为卖方办事，但其后亦可能为物业的买方办事，则“代理须在建立双边代理关系后，在切实可行的范围内，尽快以书面形式向买方披露该代理关系以及代理将向买方收取的佣金数额或费率”①。双边代理和有可能代表双方代理关系均属双向收取居间报酬的形式。
从上述内容可以看出，双边代理在国内也应是可行的，且我国的法律法规并未禁止经纪人不能同时代理买卖双方。事实上，在国内的房地产市场上，每一间房地产经纪公司及每一个经纪人都在同时代表买卖双方进行交易，并向双方收取一定的佣金，买卖双方均知悉并无异议，个中的运作过程也并无不妥之处。在广大民众的意识中，业主作为委托人将物业交予经纪人代为出售，而另一方面，买方则委托经纪人代为物色合适的物业，这已成为一种商业惯例，双方均认可经纪人的劳动价值并愿意向经纪人支付报酬。这是双边委托关系的突出体现。笔者认为，居间合同不应局限于单边委托，而应学习借鉴香港灵活多样的做法，它所提供的三种形式赋予买卖双方更多的选择权，同时其严格执行披露制度也更加令买卖双方感到信任，增添对经纪人的信心。这对规范房地产经纪市场及维护交易的稳定性都很有益处。

二、 我国现行房地产居间合同的现状

（一）现状
我国现行房地产居间合同是伴随着中介市场发展而发展的，与国外一些发达国家的房地产市场相比，还属于早期的摸索阶段。房地产经纪人的居间活动可以比较好地促进房地产交易的达成，加快房地产的流通速度，有利于房地产资源的分配和利用。同时，巨大的利润空间，使得大量的经营者进入这一领域，由此也引起了众多的纠纷。一些房地产经纪人机构及工作人员为追求短期利润，不惜抛开道德诚信，故意欺诈做出一些违法行为。而对于房地产中介服务行业，我国目前仅有《中华人民共和国城市房地产管理法》、《经纪人管理办法》、《城市房地产中介服务管理规定》、《关于房地产中介服务收费的通知》等法律法规及规章，在此基础上各地的工商、房管等部门也相继出台了一些“通知”、“办法”、“条例”之类的地方性法规。但这些法规的广度、深度以及对违规行为的震慑力度，尚不能满足中介市场发展的需要，不能有效地规范和发展市场行为，还需进一步加以完善。
（二） 漏洞——无统一规范的格式合同不利于规范市场运作
上述关于房地产中介服务的各类法规中无一明确提及房地产居间合同形式和向社会提供一些规范的合同格式。这对市场规范操作产生很大弊端。
现实生活中，基于人们需求的多样性，房地产居间合同一般没有固定的格式，委托人与居间人之间达成的也经常是口头合同。至于口头合同，要想令其成为一个能够有效履行的合同具有相当大的难度，毕竟并不是每一个人都是讲究信用的，且我国尚未像某些外国一样设立个人信用档案，人们履行合同的信用度可想而知。
以书面合同而言，现在市场上运行的各种各样文本的房地产居间合同，大部分为居间人所提供的格式合同或买/卖一方提供的格式合同，而这些内容各异的合同仅有一个共通点就是：保障提供格式人的利益最大化，而并不能公平体现买卖各方的利益平衡。以广州市为例，关于房地产二手买卖的格式合同仅有一个，就是由广州市房管局于九十年代初印制的仅有七、八条内容的合同，其中对买卖双方的权利义务规定的非常简单，根本不能适应如今的市场需要。单凭付款方式一栏就可体现出其狭隘性和落后性，现在的付款方式早已不限于一次性付款、分期付款两种，还可以有银行按揭付款、抵押权终止后一次性付款、转按付款等等。在没有任何房地产居间合同规范文本的情况下，国内房地产市场上的合同运作显得非常混乱。于是，一些信誉度较高的大型中介公司纷纷联合起来制定格式合同，但这些合同的出发点也多是偏向于中介公司一方的，形式上公平实质内容却暗有文章，以达到中介公司利润最大化的目的。
国内房地产居间合同与香港相比较而言，香港地产代理监管局作为地产管理部门负责向地产交易者及地产代理人提供多种格式的文本，并且由相关法例强制规定适用该十二种标准文件，如《出售香港住宅物业用的地产代理协议》《购买香港住宅物业用的地产代理协议》、《出租香港住宅物业用的地产代理协议》、《承租香港住宅物业用的地产代理协议》《物业资料表格》、《出租资料表格》等。这种由行政机关对行业进行基本管理的做法对国内房地产行政管理部门有着重要借鉴意义。
立法规定使用格式合同及由相关政府主管部门拟订规范的合同文本是很有必要的，各地方房地产主管部门应当在公平、平等的基础上尽快制订出相关的合同文本供房地产市场主体使用，以创造国内房地产市场有序良性竞争、公平公开、诚实信用的市场环境。

三、 房地产居间合同立法的改革与完善

（一）明确规定房地产居间合同是居间合同中一种，并要与行纪合同严格区分
《合同法》所述的居间合同是个大外延的概念，调整各种形式的居间关系，但房地产中介合同是典型的居间合同。居间合同订立后，居间人在交易中完全独立于房地产买卖双方的民事主体，其可以参加双方当事人对合同的商定过程，但不参加合同的订立，也不是任何一方的代理人，而是居于当事人之间起媒介作用的中间人。这是与行纪合同有着重要区别，行纪人是接受委托，为委托人利益而以自已的名义参加合同订立，直接享有合同权利义务的人，其与委托合同最相类似。
市场上，一些不良中介常常利用行纪名义赚取合同差价，主要手段是二手房的业主开始找中介卖房，双方并未签署任何合同，中介更没有“买下”房屋，只是做一般的代理工作。但当中介找到合适的买家，谈妥价钱后，房地产中介即与卖方签订一份行纪合同，约定的内容是卖方以一定的价格将房屋卖给了中介，若中介以高于此价的价格卖出房屋，则差价归中介所有。但实际上，中介根本没有支付房款买下房屋。结果，本应由业主获取的房款，被中介名正言顺地吃掉了。而买方也相应地受到了经济损失。在这种情况下，房地产行政主管部门的监管就有了“为难之处”，因为法律并不禁止房地产经纪签订行纪合同。但现实中，吃了这种“哑巴亏”的人实在太多，有关管理部门只能够在态度上表示“不支持此种中介行为”、“不鼓励签署行纪合同”，却不能有法定的措施去纠正这种市场行为。
鉴于中介市场的确存在一些不良现象，有损于买卖双方的合法权益，建议立法机关考虑从制定法律法规方面加大对违法从事中介行业、损害他人利益行为的惩罚力度，禁止以行纪形式签订房地产居间合同损害买卖双方利益。同时以国家现有的房地产中介服务收费标准相对照，对超出标准的收费进行处罚。
（二）居间人与委托人诚信义务的对等性决定了必须完善告知制度及信息披露制度
1、规定委托人的诚信义务确有必要
《合同法》第425条规定：居间人应当就订立合同的重要事项向委托人如实报告。居间人故意隐瞒与订立合同有关的重要事项或提供虚假情况，损害委托人利益的，不得要求报酬并应当承担损害赔偿责任。这与《合同法》第42条规定的缔约过失责任的立法宗旨是相对应的。唯一不同的是，第425条规定的义务主体是独立于买卖合同当事人以外的居间人，而缔约过失责任强调的主体则是在订立合同时有不符诚信行为的合同当事人。
在房地产居间过程中，如实报告的前提必须是居间人对与订立合同有关事项的彻底了解和知悉。实践中，房产经纪人只能凭业主对其房屋的情况细述，并到有关房管部门进行查询得到一些产权资料，得知该房屋的产权是否合法、清晰，有无被抵押或被查封的情况等。还可能是对房屋进行实际察看，看是否有漏水、墙体爆裂、环境噪音等。如果业主存在故意隐瞒，经纪人的如实告知义务就无法完整实现。近日接触一个案例，买家在收楼后的第一天晚上就发现，原来每到晚上屋内的下水管就会发出巨响，严重影响生活，但楼款已给付。买方便认定这一切都是经纪的过错造成的，是经纪卖了这样一间房子给他，于是向经纪要求索赔。类似的纠纷越来越多。其实，经纪也并不知情，纯粹是业主隐瞒真实情况而致。但民众意识里，第一时间想到的责任方必定是经纪，皆因多数买方会认为自己已付出一笔不小的中介费用，到头来却换来如此一间房子，便断定经纪肯定是隐瞒了真实的情况。这样的判断对经纪人是非常不公平的，是有失事实真相的。
笔者认为，如当时制订《合同法》时能充分考虑到居间人与委托人的平等性，同时规定委托人也负有相应的如实告知义务，今天发生的纠纷就不会那么纠缠不清，买方也会清晰地看到这种法律关系的构成，不致于缠讼。从另一角度来说，居间人也应意识到这个问题的重要性，应该及时采取措施保障自身的合法权益，在业主委托代为出售物业时，应将房屋的具体情况包括每一个细节以书面形式写入居间合同。在日后就此发生纠纷时能有足够的证据以对照自己是否已极尽如实告知买方有关事项的义务，从而减少不必要的纠纷。
全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会令（五届第11号）

《中华人民共和国文物保护法》已由中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于1982年11月19日通过，现予公布施行。

委员长 叶剑英
1982年11月19日





中华人民共和国文物保护法

（1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1982年11月19日全国人民代表大会常务委员会令第十一号公布 自公布之日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了加强国家对文物的保护，有利于开展科学研究工作，继承我国优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明，特制定本法。
第二条 在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护：
（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；
（二）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（三）历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；
（四）重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；
（五）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
文物鉴定的标准和办法由国家文化行政管理部门制定，并报国务院批准。
具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家的保护。
第三条 国家文化行政管理部门主管全国文物工作。
地方各级人民政府保护本行政区域内的文物。各省、自治区、直辖市和文物较多的自治州、县、自治县、市可以设立文物保护管理机构，管理本行政区域内的文物工作。
一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务。
第四条 中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻等，除国家另有规定的以外，属于国家所有。
国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有。
第五条 属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和传世文物，其所有权受国家法律的保护。文物的所有者必须遵守国家有关保护管理文物的规定。
第六条 文物保护管理经费分别列入中央和地方的财政预算。
第二章 文物保护单位
第七条 革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等文物，应当根据它们的历史、艺术、科学价值，分别确定为不同级别的文物保护单位。
县、自治县、市级文物保护单位，由县、自治县、市人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。
省、自治区、直辖市级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。
国家文化行政管理部门在各级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的作为全国重点文物保护单位，或者直接指定全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。
第八条 保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。
第九条 各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和县、自治县、市人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市文化行政管理部门报国家文化行政管理部门备案。
第十条 各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，纳入规划。
第十一条 文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。在全国重点文物保护单位范围内进行其他建设工程，必须经省、自治区、直辖市人民政府和国家文化行政管理部门同意。
第十二条 根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在这个地带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌。其设计方案须征得文化行政管理部门同意后，报城乡规划部门批准。
第十三条 建设单位在进行选址和工程设计的时候，因建设工程涉及文物保护单位的，应当事先会同省、自治区、直辖市或者县、自治县、市文化行政管理部门确定保护措施，列入设计任务书。
因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化行政管理部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或者拆除，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院决定。迁移、拆除所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划。
第十四条 核定为文物保护单位的革命遗址、纪念建筑物、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等（包括建筑物的附属物），在进行修缮、保养、迁移的时候，必须遵守不改变文物原状的原则。
第十五条 核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，如果必须作其他用途，应当根据文物保护单位的级别，由当地文化行政管理部门报原公布的人民政府批准。全国重点文物保护单位如果必须作其他用途，应经省、自治区、直辖市人民政府同意，并报国务院批准。这些单位以及专设的博物馆等机构，都必须严格遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除。使用纪念建筑物、古建筑的单位，应当负责建筑物的保养和维修。
第三章 考古发掘
第十六条 一切考古发掘工作，都必须履行报批手续。地下埋藏的文物，任何单位或者个人都不得私自发掘。出土的文物除根据需要交给科学研究部门研究的以外，由当地文化行政管理部门指定的单位保管，任何单位或者个人不得侵占。为了保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物的作用，省、自治区、直辖市文化行政管理部门，必要时可以报经省、自治区、直辖市人民政府批准，调用本行政区域内的出土文物；国家文化行政管理部门经国务院批准，可以调用全国的重要出土文物。
第十七条 各省、自治区、直辖市文物机构、考古研究机构和高等学校等，为了科学研究进行考古发掘，必须提出发掘计划，报国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审查，经国家文化行政管理部门批准后，始得进行发掘。
需要对全国重点文物保护单位进行的考古发掘，由国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审核后，报国务院批准。
第十八条 在进行大型基本建设项目的时候，建设单位要事先会同省、自治区、直辖市文化行政管理部门在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行文物的调查或者勘探工作。调查、勘探中发现文物，应当共同商定处理办法。遇有重要发现，由省、自治区、直辖市文化行政管理部门及时报国家文化行政管理部门处理。
在进行基本建设工程或者农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应立即报告当地文化行政管理部门。遇有重要发现，当地文化行政管理部门必须及时报请上级文化行政管理部门处理。
第十九条 需要配合建设工程进行的考古发掘工作，应由省、自治区、直辖市文化行政管理部门在勘探工作的基础上提出发掘计划，报国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审查，由国家文化行政管理部门批准。确因建设工期紧迫或有自然破坏的危险，对古文化遗址、古墓葬急需进行抢救的，可由省、自治区、直辖市文化行政管理部门组织力量进行发掘工作，并同时补办批准手续。
第二十条 凡因进行基本建设和生产建设需要文物勘探、考古发掘的，所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划，或者报上级计划部门解决。
第二十一条 非经国家文化行政管理部门报国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查和发掘。
第四章 馆藏文物
第二十二条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位对收藏的文物，必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并向文化行政管理部门登记。
地方各级文化行政管理部门，应分别建立本行政区域内的馆藏文物档案；国家文化行政管理部门应建立国家一级文物藏品档案。
第二十三条 全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品禁止出卖。这些单位进行文物藏品的调拨、交换，必须报文化行政管理部门备案；一级文物藏品的调拨、交换，须经国家文化行政管理部门批准。未经批准，任何单位或者个人不得调取文物。
第五章 私人收藏文物
第二十四条 私人收藏的文物可以由文化行政管理部门指定的单位收购，其他任何单位或者个人不得经营文物收购业务。
第二十五条 私人收藏的文物，严禁倒卖牟利，严禁私自卖给外国人。
第二十六条 银行、冶炼厂、造纸厂以及废旧物资回收部门，应与文化行政管理部门共同负责拣选出掺杂在金银器和废旧物资中的文物，除供银行研究所必需的历史货币可以由银行留用外，其余移交给文化行政管理部门处理。移交的文物须合理作价。
公安、海关、工商行政管理部门依法没收的重要文物，应当移交给文化行政管理部门。
第六章 文物出境
第二十七条 文物出口和个人携带文物出境，都必须事先向海关申报，经国家文化行政管理部门指定的省、自治区、直辖市文化行政管理部门进行鉴定，并发给许可出口凭证。文物出境必须从指定口岸运出。经鉴定不能出境的文物，国家可以征购。
第二十八条 具有重要历史、艺术、科学价值的文物，除经国务院批准运往国外展览的以外，一律禁止出境。
第七章 奖励与惩罚
第二十九条 有下列事迹的单位或者个人，由国家给予适当的精神鼓励或者物质奖励：
（一）认真执行文物政策法令，保护文物成绩显著的；
（二）为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的；
（三）将个人收藏的重要文物捐献给国家的；
（四）发现文物及时上报或者上交，使文物得到保护的；
（五）在文物保护科学技术上有重要发明创造或者其他重要贡献的；
（六）在文物面临破坏危险的时候，抢救文物有功的；
（七）长期从事文物工作有显著成绩的。
第三十条 有下列行为的，给予行政处罚：
（一）在地下、内水、领海及其他场所中发现文物隐匿不报，不上交国家的，由公安部门给予警告或者罚款，并追缴其非法所得的文物；
（二）未经文化行政管理部门批准，私自经营文物购销活动的，由工商行政管理部门给予警告或者罚款，并可没收其非法所得或者非法经营的文物；
（三）将私人收藏的文物私自卖给外国人的，由工商行政管理部门罚款，并可没收其文物和非法所得。
第三十一条 有下列行为的，依法追究刑事责任：
（一）贪污或者盗窃国家文物的；
（二）盗运珍贵文物出口或者进行文物投机倒把活动情节严重的；
（三）故意破坏国家保护的珍贵文物或者名胜古迹的；
（四）国家工作人员玩忽职守，造成珍贵文物损毁或者流失，情节严重的。
私自挖掘古文化遗址、古墓葬的，以盗窃论处。
将私人收藏的珍贵文物私自卖给外国人的，以盗运珍贵文物出口论处。
文物工作人员对所管理的文物监守自盗的，依法从重处罚。
第八章 附 则
第三十二条 国家文化行政管理部门根据本法制定实施细则，报国务院批准施行。
文物的复制、拓印、拍摄等管理办法由国家文化行政管理部门制定。
第三十三条 本法自公布之日起施行。１９６１年国务院颁发的《文物保护管理暂行条例》即行废止。其他有关文物保护管理的规定，凡与本法相抵触的，以本法为准。
附
1． 中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会令（五届第11号）

相关文件
1． 关于《中华人民共和国文物保护法》（草案）的说明


关于《中华人民共和国文物保护法》（草案）的说明

　　文化部部长 朱穆之

《中华人民共和国文物保护法》（草案）的草拟是从1979年开始的。3年来，曾经分发各省、市、自治区文物部门广泛征求意见，在北京还分别约请全国政协委员、知名人士、有关专家和有关部门的同志举行了座谈，征求意见，根据大家的意见，又作了必要的补充和修改。在草案的修改过程中，国务院法制局和人大常委会法制委员会也给予了很大帮助。现在我对《中华人民共和国文物保护法》（草案）作一简要说明，请予审议。
我国是一个历史悠久，富于光荣革命传统和优秀文化遗产的国家，保存在地上地下的文物极为丰富。这些历史文物和革命文物，是全国人民极其宝贵的财富。做好文物保护管理工作，对于开展科学研究，向人民群众进行宣传教育，创造社会主义的、民族的新文化，建设社会主义精神文明，都具有十分重要的作用。保护文物的重要意义，正随着国家四个现代化建设的发展，越来越显示出来。
保护文物是我们党和国家的一贯政策。建国后，随着国家经济建设的发展，颁发了一系列的保护文物法令和办法，1961年在总结建国以后文物工作经验的基础上，国务院颁发了《文物保护管理暂行条例》，并公布了第一批全国重点文物保护单位名单。各省、市、自治区和各县、市，也相应地公布了一批省级和县、市级文物保护单位的名单。
建国后的17年中，这些法令在当时的历史条件下，起到了非常重要的作用，使我国的文物保护管理工作取得了显著的成绩。但是这些法令，大都是为解决当时文物保护管理工作中出现的具体问题而颁发的。《文物保护管理暂行条例》虽然比较系统化了，可是就其内容来说，也还是侧重在地上地下不能够移动的文物保护方面，考古发掘和流散文物的条文很少，历史文化名城和馆藏文物则根本没有涉及。所以还不是一个全面的文物保护法令。
十年动乱时期，林彪、江青反革命集团严重破坏法制，使祖国文物经历了一场浩劫。粉碎“四人帮”以后，党和国家虽然采取了一些措施，使一些地方文物破坏的情况得到制止，但有的地区文物破坏情况仍在继续发展，有的问题还比较严重。重要原因之一，就是法制不够健全。我们如果不加强法制，制止破坏，迅速改变这种状况，就可能使几千年遗留下来的稀世珍贵遗产在我们这一代人手中毁掉。这是既对不起祖先，也对不起子孙后代的事情。因此，在总结建国以来文物工作中正反两方面经验的基础上，制定一个全面的文物保护法，是非常必要的。
《中华人民共和国文物保护法》（草案）是结合当前文物保护管理工作中出现的新情况、新问题，对1961年国务院颁发的《文物保护管理暂行条例》进行了较大的修改和补充而制定的。共分八章、三十三条。比原来《文物保护管理暂行条例》多了十五条，增加了流散文物、馆藏文物和奖励与惩罚等内容。在总则和考古发掘等章节中，也有一些新的规定。修改和补充的内容主要有以下几个方面：
一、关于文物所有权的问题：目前文物保护管理工作中出现种种混乱的一个重要原因，是对文物所有权没有明确的规定。有的单位占用古建筑迟迟不搬迁，甚至任意拆改，有的地方和单位把出土文物据为己有，不交给国家，不听从文物部门的调拨。就是因为他们自以为是产权所有者。因此在总则中明确规定了埋藏在地下的文物以及国家机关、部队、全民所有制企业、事业单位收藏的文物和各级文物保护单位，除了国家另有规定的以外，其所有权属于国家。
属于集体和私人所有的纪念建筑物、古建筑和传世文物，总则第五条规定了所有权受到国家法律的保护。但是，“文物的所有者必须遵守国家有关保护文物的规定”。
二、关于文物机构的设置：文物管理体制不健全，一些地方没有专门机构进行管理是近几年来文物遭到破坏的重要原因之一。不少地方，文物工作还处于无人管理的状态。在我们这样一个历史悠久的国家，尽管全国各地文物分布不平衡，但各个地区大都保存着相当数量的文物，由于我们普查工作还不深入，很可能有些重要文物尚未发现，各地如果没有专门机构或专职干部进行管理，就可能使一些重要文物遭到破坏，造成不可弥补的损失。当前全国各地文物机构、文物干部队伍的状况和工作的需要是很不适应的。这个问题不解决，保护文物的各项工作都很难得到保证。因此，总则第三条规定了“国家文化行政管理部门主管全国文物工作”。各省、自治区、直辖市人民政府和文物较多的自治州、县、自治县、市，可以设立文物保护管理机构，主管本行政区域内的文物工作。因为考虑到全国各地文物分布不平衡的情况，所以没有规定各级人民政府一律都要设立文物保护管理机构，这样比较灵活和切合实际。
文物保护管理工作是一项专业性、政策性、社会性都很强的工作，内容非常广泛，往往涉及各项工农业建设、城市建设、宗教、园林、旅游、外贸等各个方面，因此，必须加强各级文化行政管理部门的职能，认真协调各方面的关系。同时，还需要各有关方面对文物保护工作大力支持，以保证本法的贯彻执行。
三、关于文物保护单位的管理：基本上沿用了原来《文物保护管理暂行条例》中经过实践证明行之有效的原则和办法。第二章第十二条中规定了“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在这个地带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌”。这是针对当前各地不断发生在文物保护单位附近乱建新建筑，影响周围环境风貌的情况而规定的。对文物保护单位划定必要的保护范围，并保持周围环境的原来风貌，是世界各国保护文物普遍实施的原则。有的地方和单位为接待来访外宾，往往在一些名胜古迹的中心地带兴建旅游大厦。其实旅游者主要参观的是文物古迹，而我国的文物古迹大都是独具特点并与风景名胜浑为一体的。在名胜古迹的中心地带和古建筑、石窟寺的临近地方新建现代化的旅游高楼，不仅破坏了文物古迹的原有风貌，对保护文物十分不利，而且也不利于发展旅游事业。
四、关于历史文化名城：我国有许多历史文化名城，是我国古代政治、经济、文化中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市。这些城市的地上地下保存着大量历史文物和革命文物，体现了我国悠久的历史、光荣的革命传统和光辉灿烂的文化。这些名城可以说是我们民族文化的结晶，革命历史的象征。保护这些名城的传统、特点和风貌是十分必要的。因此，在第二章第八条中规定了“具有重大历史价值和革命意义的城市”，由“国务院公布为历史文化名城”。
五、关于考古发掘：在第三章第十六条中特别强调了一切考古发掘工作，必须履行报批手续。这是考虑到，我国目前文物保护科学技术条件很差，有些技术问题，在世界上也还没有解决，如果发掘出来的文物因无法妥善保护而遭到破坏，反而不如埋藏在地下待技术过关之后再去发掘更好些。目前，我们考古技术力量还比较薄弱，而配合各项建设工程进行发掘的任务很重，过多地分散力量，不能保证发掘工作质量。同时，考古工作是一项科学工作，必须由经过专业训练有经验的考古人员主持。因此，有必要对申报进行考古发掘的项目、人员条件，经过审核才能批准。因为由完全外行或者缺乏训练的人主持发掘工作，造成的文物破坏，比由于保管不善使遗址、墓葬而遭到破坏的后果更为严重。这样从严控制，有利于文物的保护。
随着国际文化交流的日益开展，已经有不少外国人要求参加我国的考古发掘工作，在目前的条件下，我们还不宜接待。因此规定了非经国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查和发掘。
六、关于流散文物的管理：目前文物市场的混乱情况相当严重，有的地方投机倒把和文物走私活动猖獗。产生这种情况的一个重要原因是多头经营，互相竞争。因而第5章第二十四条和第二十五条规定了统一收购和“严禁倒卖牟利”的原则，以利于加强文物市场管理，防止文物走私外流。
七、关于文物经费问题：这是当前文物保护管理工作中亟待解决的一个重要问题。过去许多省（市、自治区）和县、市的地方财政预算中，长期没有文物经费的项目，1977年经国务院同意将文物经费作为专项戴帽下达，但是基数很少，还远不能适应需要。1980年财政体制改革，分灶吃饭以后，不少地方文物经费又被削减。据我们调查，1981年地方文物经费的安排，有9个省比1980年减少8%到38%不等。我们认为，文物经费能否保证，在文物保护管理工作中是一个十分重要的问题。特别是，在全面开创社会主义现代化建设的新局面过程中，各项基本建设工程将比过去以更大的规模在全国范围内展开，各地在动土兴工中必然会不断地发现文物。配合基本建设，做好文物保护工作将是我们一项重要而迫切的任务。这就需要有足够数量的经费来保证。关于这个问题，1960年国务院颁布的《文物保护管理暂行条例》曾经明确规定，凡是因基本建设工程关系而进行的文物调查、勘探、发掘、拆除、迁移等工作所需经费和劳动力应由建设部门分别列入预算和劳动计划。20多年来，建设部门和文物部门根据这个规定，密切协作，使配合基本建设的文物保护工作取得很大成绩。因此，把这个经过实践证明行之有效的规定，继续列入《文物保护法》是十分必要的。这也是贯彻执行《文物保护法》的重要保证。
八、关于奖励与惩罚：在总则第三条中规定了“一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务”，明确了保证文物是每个人应当承担的光荣义务。为了保证《文物保护法》的贯彻执行，必须加强社会主义法制，奖惩严明，对保护文物有功者奖，对破坏文物者罚，以教育人民遵纪守法。而目前有法不依、执法不严的现象相当普遍，因而规定了一些有关奖惩的具体条件，并且明确规定对破坏文物的行为，根据情节轻重，要分别给予行政处罚，直至追究刑事责任。