浅谈信访工作责任制的构建/刘文辉

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:43:11   浏览:9719   来源:法律资料网
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浅谈信访工作责任制的构建

刘文辉 冯兴吾

为了进一步规范全国信访工作,体现执政为民,依法行政,2005年1月5日,国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》,该条例于2005年5月1日起施行,1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。新条例体例完整,内容丰富,按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求,坚持信访为民,严格信访责任,明确规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”,有效地保护人民群众的合法权益。
一、构建领导责任机制,从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷
㈠实行党政一把手对本地区、本部门信访工作责任制
各级党政一把手要亲自抓、负总责。要定期召开党委常委会、政府常委会,专题研究信访工作,及时部署,定期检查,精心指导。分管信访工作的负责同志要积极协助主要负责同志处理重大信访问题,搞好组织协调,加强具体指导,主动解决难题,确保目标实现。
㈡领导批阅重要来信制度
各级、各部门党政领导要经常批阅群众来信,地、市党政领导批办来信数应占本地区、本部门直接受理来信总是的20%以上,县级党政领导批办来信数应占本县、本部门直接受理来信总是的30%以上。凡阅批信件,都应有具体的批办意见,并负责督办落实。
㈢领导接待重要来访制度
设区的市级、县级人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度,由行政机关负责协调处理信访事项。要做好接访工作,信访部门及其工作人员要提前做好准备,即将来访者反映的问题弄清;涉及法律、政策找准;提出解决问题的初步方案。如果涉及有关单位或部门的问题,亦应约请有关单位或部门负责人参加接待日,以便共同商讨解决问题。宣城市委、市政府领导坚持领导接访制度,开门接访,与上访群众直接对话,对上访群众做到不推、不拖、不压、不训,热情接待,坦诚相见,认真解决问题。同时,坚持约访制度,带案不访,由领导约误集体访代表和信访老户,直接听取反映,了解情况,促进集体访,老上访问题的解决。
对信访量较大,群众上访频率较高地区,地、市级党政领导接待来访群众每月不少于半天;县级党政领导接待来访群众每月不少于1天;乡、镇党政领导接待来访群众每月不少于2天。对群众反映的问题,谁接待,谁负责处理到底。对本地区、本部门出现较大规模去京集体上访的,由市、县和部门分管负责同志或主要负责同志劝返处理,并负责做好善后工作,不得重复上访。
㈣信访工作汇报制度
信访工作涉及面广、政策性强,是一项群众性的政治工作,因此,信访部门及其工作人员要树立强烈的事业和责任感,不断从大量来信、来访中寻找带有规律性、倾向性的问题加以总结,以便向党委、政府汇报信访工作。
㈤实行信访工作目标管理制度
各级、各部门对信访工作要进行目标管理,力争做到无越级集体上访,无去京重复上访,无信访老户;对中央、省两级交办的信访案件做到明确分工,责任到人,定期督查,保证落实,按期结案率达到80%,年终结案率达到100%。如安徽省委、省政府《关于实行信访工作领导责任制的决定》规定:“省信访工作领导小组对上年来省去京集体上访、越级上访、重复上访综合指数列前5名的市和前面10名的县(市),作为信访重点管理地区。每逢双月,请有关市、县主要负责同志来省会商信访问题,研究措施,限期改变面貌。”
二、构建统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作机制,规范信访行为
㈠拓宽信访渠道,着力保护信访人
1、公开
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。
2、便利
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章,信访事项的处理程序,以及其他为信访人提供便利的相关资料。
国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源,建立信访信息系统,为信访人在当地提供信息事项、查询信访事项的办理情况提供了便利。由于信息化带来了信访形式的变化,构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。建立全国信访信息系统,既有利于信访人查询,又有利上级信访机构及时了解、指导、督办重要信访事项。
3、保护
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人依据法律规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件,任何组织和个人不得打击报复信访人。
㈡信访人依法实施信访行为
信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。各级政府必须依法行政,不能越俎代疱。如福建省漳州市中级人民法院针对新形势下涉法信访的特点,构建联合信访工作机制。他们通过构建联合基层法院的属地办理机制,定责任单位、定责任领导、定责任人、定办结要求和定办结时限,努力将矛盾化解在基层。
㈢各级人民政府及其部门依法各司其职
县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项,应当予以登记,并区分情况,作出处理。对于依法应当向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出,信访工作机构应当告知;对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项,应当转送有权处理的行政机关;情况重大,应当转送有权处理的行政机关;情况重大,危急的,应当及时提出建议,报请本级人民政府决定。如有的地方信访部门通过构建信访联合地方党委、人大协调机制,加强与各级党委、政府的密切联系,取得党政领导、人大代表的支持,加强了信访信息的交流,拓展了信访案件的解决渠道,并提高了处置突发事件的应变能力。
㈣尊重司法机关裁判,维护司法权威
对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
确立司法权威是社会稳定的法治内容,要在全社会形成尊重司法裁判,树立司法最终裁判权威的氛围,要改变有的地方存在的涉诉信访案件完全按行政模式的方法处理的现状,要将其纳入正常的审判监督程序之中。同时,要让权力机关监督、社会团体的监督、舆论的监督等与法律监督有机结合起来,促进司法公正,维护司法权威。
司法机关、仲裁机构、行政复议机关应当高度重视初信初访工作,制定接待、信访处理的系列规章制度,以制度促进信访工作健康有序开展。行政复议机关要强化行政复议指导,通过行政复议告知书、举证通知书、行政复议指南、行政复议监督卡等“三书一卡”指导行政复议当事人正确行使权利;人民法院要落实寻诉员制度,避免诉讼当事人在办公区四处寻找,方便诉讼当事人在法院办事。
三、构建责任追究机制,促进信访案件的落实
㈠信访人的责任
1、信访人的“六不得”
信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得在下列行为:⑴在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通的;⑵携带危险物品、管制器具的;⑶侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,或者非法限制他人人身自由的;⑷在信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的;⑸煽动、串联、胁迫以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机 财;⑹扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2、违反走访形式及其他行为的责任
信访人违反《信访条例》的有关规定,有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止;违反集会游行示威的法规的,或者违反治安管理行为的;由公安机关依法采取必要的现场处理措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
3、捏造歪曲事实、诬告陷害他人的责任
信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供材料内容的真实性负责,不得捏造事实、歪曲事实,不得诬告、陷害他人。信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由公安机关给予治安管理处罚。
㈡信访机构的责任
县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办,或者应当履行督办职责而未履行的,由其上级机关责令改正;造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
㈢行政机关的责任
1、受理信访行政机关
负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反《信访条例》的规定,有下列情形之一的,由其上级行政机关责令改正;造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;⑴对收到的信访事项不按规定登记的;⑵对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的;⑶行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。
2、有权处理的行政机关
对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中,有下列行为之一的,由其上级行政机关责令改正;造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。⑴推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的;⑵对事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。
㈣行政机关工作人员的责任
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最高人民法院研究室关于刑事附带民事诉讼民事部分发回重审刑事部分指令再审原审人民法院应当如何审理问题的电话答复

最高人民法院研究室


最高人民法院研究室关于刑事附带民事诉讼民事部分发回重审刑事部分指令再审原审人民法院应当如何审理问题的电话答复
1992年10月17日,最高法院研究室

北京市高级人民法院:
你院京高法〔1992〕157号《关于刑事附带民事诉讼民事部分发回重审,刑事部分指令再审,原审人民法院应当如何审理的请示》收悉。经研究,答复如下:
同意你院意见。即:刑事附带民事案件第一审判决宣告后,被告人对刑事判决不上诉,人民检察院也未抗诉,只是附带民事诉讼原告人提出上诉引起第二审程序的,第一审刑事判决在上诉期满后即发生法律效力。如果经第二审审理决定对民事部分裁定发回重审,对刑事部分经审查认为原判量刑不当,决定按审判监督程序指令原审人民法院再审的,原审人民法院可以作为一案按审判监督程序重新审判,并在再审判决书中说明案件来源。

附:北京市高级人民法院关于刑事附带民事诉讼民事部分发回重审刑事部分指令再审原审人民法院应当如何审理问题的请示 京高法〔1992〕157号
最高人民法院:
刑事附带民事案件第一审判决宣告后,刑事被告人未提出上诉,同级人民检察院亦未提出抗诉,刑事部分已经发生法律效力,但附带民事原告人对原判民事部分不服提出上诉。第二审法院经审理,决定对民事部分裁定发回原审法院重新审理,对刑事部分经审判委员会讨论认为原判量刑不当,决定指令再审。对这种案件,原审法院作为一案还是作为两案审理,法律没有规定。我们认为,这种案件,虽然民事部分是发回重审,刑事部分是指令再审,案件来源方式不同,但因为是一个案件,民事责任的确定有待于刑事部分的决定,因此,原审法院可以在判决书中说明案件来源后,作为一案以审判监督程序审判。
以上意见当否,请指示。
1992年7月22日


司法证明方式和证据规则的历史沿革
何家弘*

内容摘要:西方国家早期的司法证明方式经历了从“告知真理”到“发现真理”的转化,或者说从非理性证明向理性证明的进化。在“神明裁判”消亡的同时,欧洲大陆和英国的司法审判实践也开始分道扬镳。前者实行了所谓的“纠问式”诉讼制度;后者则形成了以陪审团为核心的“对抗式”诉讼制度。在“纠问式”诉讼制度下,证据调查过程具有片面性和武断性的特征,而且刑讯经常作为收集证据的重要手段;审判过程则缺少对证据的审查评断,法官的作用犹如加减证据的“自动天平”。英国的证据法在一定程度上是陪审团审判制度的副产品,其文书证据规则和口头证据规则的沿革都与陪审制度密切相关。但是陪审制度退出历史舞台之后,原来的证据规则依然发挥着作用。

我国学者对西方证据法的历史和现状似乎已经有了许多“定论”。毫无疑问,其中有些是公允的和正确的,但是也有些是错误的或模糊的。多年来,我们习惯于用“阶级分析”的方法去研究西方国家的证据制度,习惯于站在我们的立场上从我们的观点出发去评价西方国家的证据规则。这当然是可以理解的,也是有意义的,但是容易产生偏颇。也许,借用“心理换位法”,从另外一个视角来考察西方证据法的历史沿革,会对我们更有裨益。至少,我们能从中得到一些新的启示。
一非理性的司法证明方式:请神“告知真理”

就凡人而言,认识“真理”的基本途径有两条:一条是由别人告诉你;一条是你自己去发现。前者可以称为“告知真理”;后者可以称为“发现真理”。在人类社会的早期,由于认识能力很不发达,人们在很多情况下都无法自己去“发现真理”,所以就无可奈何地形成了请他人来“告知真理”的认识习惯。当然,告知者一般都是凡人崇拜的“神明”或“先哲”。后来,人类的认识能力提高了,人们便越来越多地倾向于自己去“发现真理”。不过,即使在科学非常发达的今天,人们也需要“告知真理”。例如,当你想知晓人类社会的某些发展规律时,你可以请教社会学家;当你想了解物质的内部结构时,你可以拜师物理学家;当你对人生感到痛苦或困惑因而需要人生的“真谛”时,你可以拜倒在神、佛或“大师”的脚下……

从某种意义上讲,司法人员查明案件事实的活动也属于对“真理”的认识,因此也要遵循上述两条基本途径,即或者由他人“告知真理”或者由自己“发现真理”。只要认真考察司法证明方法的历史沿革,我们就不难看到古今中外的司法人员在查明案件事实时采用的方法也经历了从“告知真理”到“发现真理”的转化。
(一)古代的审判方式

在西方国家早期的审判活动中,司法人员不是自己去查明案件事实,而是等待他人来揭示案件事实。换言之,司法人员的个人认识活动在认定案件事实中所起的作用微乎其微。尽管现代西方国家早已告别了“神明裁判”和“司法决斗”,但是仍然在一定程度上保留了那带有神秘色彩的证人宣誓制度。因此,了解司法证明方式的历史沿革,可以帮助我们更好地认识西方国家现在的证据制度。

西方国家早期证据法的理念与今日司法证明活动中法官角色的观念是大相径庭的。现代法官的职责是查明案件事实并在此基础上适用法律。但是,早期社会中的司法人员并不具有这种职能。那时候,法庭不是为查明案件事实设立的机构,而是为获得“神灵指示”设置的场所。例如,古希腊人认为,司法裁判的职责不能掌握在人的手中,而只能掌握在诸神的手中;法官之所以能够就案件做出裁决,是因为他们有神的帮助。于是,司法裁决被认为是神的旨意,是一种被告知的“真理”,不是被人们发现的“真理”。换言之,人类法庭的作用不过是为神明旨意的“告知”提供了一种场所或工具。

这种观念并不是古希腊人专有的。在古代日尔曼民族的审判活动中,这也曾经是占统治地位的证明方法。当时的“法院”就是行使一般社会管理职能的“民众大会”,裁决案件纠纷只是其职能之一。后来,为司法目的而召开的民众大会逐渐专门化,而且有些人被任命为终身的司法裁判官。这种从民众大会分离出来的“法庭”也不是真实意义上的审判机构。它由非专业的“裁决人”组成,主持审判者往往是比较熟悉“法律”的长者。他们的职能与现代法官的职能不可同日而语。
(二)“神誓法”

古代西方国家审判中最早使用的“告知真理”方式是“神誓法”。例如,按照中世纪萨利克法律的规定,使用巫术是一种违法行为。假设约翰指控赫伯特曾经对他使用巫术。如果得到证实,赫伯特应该赔偿约翰63先令。在法庭上,约翰必须一丝不苟地按照正确的形式和姿势对神宣誓并提出指控,然后赫伯待按照同样严格的方式对神宣誓并做出反驳。如果一方出现了形式上的错误,或者在陈述过程中表现出口吃等“有罪征象”,法庭就可以判其败诉,因为神的旨意已经通过这种“审判方式”告知人们了。

如果案件所涉及的是一种严重的罪行,那么神的“旨意”就不能仅由一人宣誓来证明。于是,不仅当事人要宣誓,还要有其他人的辅助宣誓。这些人被称为“誓言帮手”(OATH-HELPER)。他们要宣誓证明当事人的誓言是真实的。如果“誓言帮手”在宣誓之后也没有受到神的责罚,法官就可判该当事人胜诉。

案件情况不同,法律对“誓言帮手”的要求也有所不同。一般来说,争议事实的性质越严重,法律所要求的“誓言帮手”数量也就越多。此外,法官在裁判时也要考虑“誓言帮手”的身份和地位,他们是否为当事人自己挑选的,以及他们是否该类案件中必不可少的证明等。

当时的法律一般都明确规定了各种誓词的内容。例如,公元9世纪英国的盎格鲁一萨克逊法律中就有如下规定:(1)索赔被窃财物的原告人誓词:“我在上帝面前宣誓指控他就是盗窃我财物的人。这既不是出于仇恨、妒嫉或其他非法目的;也不是基于不实传言或信念。”(2)被告人的誓词:“我在上帝面前宣誓,对于他对我的指控,我在行为和意图上都是无罪的。”(3)“誓言帮手”的誓词:“我在上帝面前宣誓,他的誓词是清白的和真实的。”①

人们在此可以看到,“誓言帮手”的誓词并不涉及案件中争议的事实问题。他们并不像现代证人那样,在法庭调查中宣誓就有关争议事实提供自己的证言。实际上,“誓言帮手”对案件争议事实可能一无所知。他们也没有必要知晓,因为上帝是明察秋毫的,无论你知晓与否,天谴神罚都不会有错。当事人的誓词是真实的,帮手的誓词当然也就是真实的;当事人的誓词是虚假的,帮手的誓词当然也就是虚假的了。上帝有没有显示惩罚的意旨就可以证明其陈述的内容是否属实。
(三)“神明裁判”

古代西方国家广泛使用的另一种司法证明方法是“神明裁判”,即通过让当事人接受某种肉体折磨或考验来查明案件事实。一般来说,接受折磨或考验的人都是被指控者,而这种折磨或考验通常都伴随着由牧师或神父等神职人员主持的弥撒或祈祷等宗教仪式。以“热铁审”为例,牧师给烧红的铁块撒上一些“圣水”并说道:“上帝保佑,圣父、圣子和圣灵,请降临这块铁上,显示上帝的正确裁判吧。”然后他让被告人手持那块热铁走过9英尺的距离。最后,被告人的手被密封包扎起来,三天之后查验。如果有溃烂的脓血,则其被判有罪;否则就被证明是清白无辜的。

让被告人光脚走过灼热的犁铧也属于“热铁审”。牧师首先宣布:“这些载有圣明和神力的犁铧将对案件做出正确的裁判。如果这个被指控者是清白的,那么他赤脚走过这个犁铧的时候,伟大的上帝就会用他的力量保护这个被指控者,使他的脚不受到伤害。如果这个被指控者是有罪的,那么上帝就会降下旨意让他的脚受到严重的烧伤。”

在上述“神明裁判”中,司法证明的天平显然不利于接受考验的一方,因为一般情况下人都会受到热铁的伤,只有特殊情况下才能幸免。这显然与“神誓法”的结果不同,因为对神发誓之后,只要没有特殊情况出现,宣誓人就可以胜诉。由此可见,法庭决定让某一方当事人宣誓或接受考验,实际就在一定程度上决定了审判的结果。换言之,“神誓法”和“神明裁判法”中也已经掺加了人的意愿和判断。在司法实践中,如果法庭怀疑某人说谎,就会要求他接受神的考验,而不是简单地要求他对神宣誓,因为宣誓的结果概率对他有利,而考验的结果概率对他不利。于是,我们就看到这种考验往往用于那些名声不好的被告人,那些被指控犯有投毒等恶劣罪行的被告人,那些难以让人信赖或者无法找到“誓词帮手”的当事人。

古代日尔曼人经常采用一种“冷水审”的“神明裁判”方法。诉讼当事人在膝盖处被绑起来,然后用一根绳子系在腰部,慢慢地放入水中。根据他的头发的长度在绳子上打一个结,如果他的身体沉入水中的深度足以使那个绳结没入水中,则证明他是清白的;否则就证明他是有罪的。其理由是洗礼教派的水不能容纳提供虚假证言的人。

欧洲一些地区还曾经使用过一种鲜为人知的“圣经考验法”。牧师在祈祷之后把一本《圣经》挂到一根木棍上,保证其可以自由地左转或者右转。然后让被考验者站在悬挂的《圣经》面前陈述案情。如果其陈述之后《圣经》按照太阳运行方向旋转,就证明他是清白的;如果相反,就证明他有罪。

在中世纪欧洲广为流行的另一种司法证明方式是“决斗法”。这是一种典型的“双方证明方法”,也是最受人尊重的“神明裁判”方法,一般只有贵族和自由民才有资格选用。如果一个自由民卷入一个民事诉讼,或者被指控犯有重罪,那么他可以要求与对方进行决斗。在刑事案件中,这种决斗往往是指控人和被指控人之间的生与死的决定,因为决斗的负者会被送上绞刑架。在民事案件中,当事人不必自己决斗,可以雇佣职业剑手去决斗。无论在哪种情况下,决斗都要在法庭安排的宗教仪式下进行,而且那决斗结果就是最终的裁决。这种司法证明方式在法国延续的时间最长。1818年,一位被指控的自由民要求与对方决斗,但是国会认为这种方法所证明的事实不可靠,便决定废除了“司法决斗”。

毫无疑问,“神明裁判”是一种非理性的司法证明方式,但是它有时也能产生理性的效果。例如,当事人的有罪心理可能会影响其宣誓时的神态;有罪感有时会使人在决斗中心神不定或丧失斗志等。还有一种“神明裁判”方法即使在现代人眼中也具有一定的科学依据,那就是“面包奶酪审”。法庭要求当事人在一定时间内吞下大约一盎司的大麦面包和同样大小的奶酪。如果他没有困难地吞下了,就证明他无罪;如果他吞不下去或者呕吐了,则证明他有罪。这有一定的合理性,因为有罪者在心理压力的作用下会产生唾液分泌减少的现象,于是就感到口干舌燥,难以下咽。此外,在“冷水审”中,被考验者的浮水知识和技能及其头发的长短都会对裁判结果产生一定的影响。然而,这些问题在当时是不受人们重视的,因为“神明裁判”方法并不被视为检验证言真伪的手段,而是被视为邀请神明“告知真理”的方式。诚然,有些“神明裁判”方法就跟抛硬币的效果一样。

古代西方国家司法证明方式的基础是当时人们对神的无可争议的信仰和崇拜。当然,这也反映了人们对“告知真理”的青睐。法庭审判无非是为这种“告知”提供一种舞台,因此那时的当事人不是用证据去说服法官或陪审员接受他的主张,而是求助于超自然的力量或神明的“示意”来证明其主张。古代西方国家的法律没有赋予被告人做出“不争辩”答辩或减轻处罚答辩的权利,也没有关于自首和回避的规定,因为“万能的上帝”只能回答是或不是,无须做出多级的裁判。

在现代人的眼中,各种“神明裁判”方法都是荒唐的和滑稽的,但是这些早期的司法证明手段实际上比我们现代人所理解的更有效力。在当时的社会条件下,诉讼被视为私人之间的争斗,国家对司法活动的控制主要表现为防止当事人把法律握在个人手中作为复仇的工具。因此,权威性的判决显然比合理性的判决更为重要,而且当时人们对合理和正义等观念的理解显然都屈从于对神的信仰和崇拜。
二 理性的司法证明方式:由人“发现真理”
(一)理性司法证明方式的萌芽