美国反托拉斯法垄断内涵的确定及其启示

立民


摘 要：美国的反托拉斯立法没有给垄断下一个明确的定义，它只是以列举的方式概括了几种垄断行为；实践中反托拉斯当局则借助一系列原则使垄断的内涵确定化。美国反托拉斯立法和司法的实践表明：效益原则在认定垄断时具有核心的地位，效益是反垄断的首要价值。
关键词：反托拉斯法 垄断 内涵

反垄断法是调整竞争关系和竞争管理关系的法律规范。顾名思义，它以破坏公平竞争关系的垄断为其规范的对象。因而，它必然以垄断内涵的准确界定为法律适用的前提。但是学者们指出：“无论在各国的的反垄断法中，还是在各国已有的反垄断法的著作中，我们都找不到垄断的定义。”[1](P.84) “迄今为止，垄断只停留在经济上的描述性解释，尚不能构成一个非常精确的法律概念。”[2](P.310-311)似乎作为反垄断法规范对象的垄断其唯一确定的特性是违法性和由此决定的垄断的应受惩罚性。但以此作为反垄断法上垄断的定义不过是同义反复。那么，在垄断无定义的前提下，法律究竟如何把握内涵不确定的垄断呢？
作为现代反垄断法的滥觞地，美国的反托拉斯法及其实践向世人展示了垄断与反垄断的百年纠葛与恩怨。透过反托拉斯法的百年史，人们可以观察、解释作为反托拉斯法规范对象的垄断的内涵变迁。
一、反托拉斯立法对垄断的规定
19世纪后半叶，随着第一次产业革命的基本完成，美国经济集中与垄断的趋势日益明显。60年代末，资本实力比较雄厚的企业之间的初级联合——普尔开始出现。80年代初，洛克菲勒通过对30多家炼油厂的收购和兼并，组建了美国历史上第一家也是世界上第一家托拉斯——美孚石油公司。随后，制糖、烟草、煤炭、铝业、钢铁、屠宰、酿酒等部门先后成立了一批托拉斯组织。垄断随之成为经济生活中的突出现象。
各种托拉斯组织为攫取超额垄断利润，凭借其雄厚的经济实力控制原料来源，划分销售市场，限定产品价格，不断挤垮或兼并中小企业，严重损害中小企业和广大消费者的利益，引起了严重的社会矛盾，也与美国悠久的自由传统、公平竞争观念、反对限制贸易活动的习惯形成强烈冲突。基于此，约翰·谢尔曼指出：“既然我们不能赞同作为政治权力的国王存在，我们就不能赞同一个控制生产、运输和经销各种生活必需品的国王的存在，既然我们不能屈从一个皇帝，我们也就不能屈从于一个阻碍竞争和固定了商品价格的皇帝。”于是，1890年在美国各州反垄断法和一些部门专业性反垄断活动法案的基础上，联邦政府通过了第一个全国性的反垄断法——《保护贸易和商业不受非法限制与垄断之害法》，即《谢尔曼法》。现代竞争法就此诞生。《谢尔曼法》的目标是控制经济权力，消除竞争限制，保护自由竟争。其主要精神集中在该法的前两条：即，第一，任何契约、以托拉斯形式或其他形式的联合、共谋，用来限制州际间或与外国之间的贸易与商业，是非法的。任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋，是严重犯罪。第二，任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共得垄断州际或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪。《谢尔曼法》仅有短短8个条款，条文过于抽象，这就给反垄断执法带来诸多不便，从而无法有效回应反垄断实践的需要。因而，在总结该法实贱的基础上，联邦政府于1914年制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。《克莱顿法》对《谢尔曼法》作了强化反垄断控制的重要补充，进一步扩展了禁止垄断和竞争限制的范围，包括：可能导致垄断和限制竞争的价格歧视；包括有附加条件在内的买卖双方交易的排他协议，可能限制竞争和导致垄断取得其他公司资产的收购和兼并等。《联邦贸易委员会法》一方面将“保证公正的效率竞争，维护消费者利益。”作为反托拉斯法的重要目标，另一方面，又补充两法中未包括的条款，进一步完善了禁止垄断及限制竞争的措施。确立了反托拉斯的专门行政执法机关“联邦贸易委员会”，扩大并强化了《谢尔曼法》反托拉斯的有关规定。三法各有侧重又互有交叉，共同构成美国反托拉斯立法的基础，标志着美国反托拉斯立法体系的形成。此后，反托拉斯立法经过不断修改和补充，其内容也不断完善。其中主要的修改有：1936年的《鲁宾逊——帕特曼法》、1938年的《惠勒——李法》、1950年的《塞勒——凯弗维尔法》、1980年的《反托拉斯诉讼程序改进法》等等。上述各法构成美国联邦政府反托拉斯立法的统一体系。
值得注意的是，上述反托拉斯立法中的“反垄断法条都既指垄断力量的滥用，又指企业间横向竞争的协议、共谋和垄断化，它们都不能作为反垄断法所要规范控制的垄断的定义。”[1](P.84)换言之，美国反托拉斯法并没有对垄断作出定义或类似定义的界定，而只是笼统地以托拉斯行为来概括各种反竞争行为。美国反托拉斯立法通过原则规定和分别列举的方式所规范的反垄断行为主要有：
第一，联合限制竞争行为。谢尔曼法第一条对此作出了原则性的规定。它主要是指企业间横向联合进行限制竞争的行为，包括固定价格和市场划分。固定价格是企业间为避免价格竞争，通过达成价格协议等形式，共同确定其产品或服务的价格标准。市场划分是两个或两个以上的企业，为避免竞争达成协议，划定彼此销售的区域、顾客及产品的行为。此外，工商业各行业的行业协会、律师、会计师等自由职业者的职业协会所从事的限制竞争行为也为垄断法所禁止。
第二，滥用经济优势，这主要是指企业间在纵向关系中利用优势地位限制竞争的行为。通常包括：限定转售价格、搭售和独家交易等。限定转售价格是生产企业在向批发或零售商提供商品时，违背购买者的意愿要求其同时购买另一种商品。搭售是销售者在销售其一种商品时，违背购买者的意愿，要求其同时购买另一种商品。独家交易是指生产某种商品的企业要求他的销售商只经销其一家的商品，而不允许经销其他同类竞争产品。
第三，价格歧视。包括两种情况，一种是卖主为挤垮竞争对手而选择特定地区，进行压价销售；二是卖主没有正当理由而对交易条件相同的若干买主实行不同的价格。
第四，具有垄断性质的企业兼并。企业兼并是企业扩大规模的简便而有效的方法。它在带来规模经济的同时，也在相当程度上造成垄断，限制了竞争。企业兼并并不必然为反托拉斯法所禁止，只有达到了垄断状态和实施了垄断行为的企业兼并才为反托拉斯法所不允。而如何认定垄断状态的形成、垄断行为的实施，则依赖于反托拉斯执法机关和法院的反垄断实践。
第五、损害消费者的行为，主要是指欺骗性定价、欺骗性广告宣传、虚假不实的标签等。
第六，其他反竞争行为。包括：股份保有，即一个企业不恰当地占有另一个企业的股票或资本份额，以及企业彼此占有对方股票或资本份额；董事兼任，即一个公司的董事同时担任其他公司的董事；“瓶颈垄断”，即限制竞争对手利用关键性的特殊设施；商业贿赂，即为获得交易机会，通过不正当手段收买客户的雇员或代理人及政府官员的行为。
但是如前所述，无论是三个反托拉斯的基本法还是后来的一系列补充立法，对何谓垄断均语焉不详。法学家达顿认为，构成法律规范、法律原则的语词并不存在固定含义，这些词语仅是可以填充任何意义的“空容器” [1](P.222) 垄断作为这样一种“空容器”，它是如何被填满的呢？
二、司法实践对垄断的界定
了解美国的法律制度，离不开对普通法的把握。同样，认定垄断的内涵离不开活生生的司法实践。法学家格雷指出，“制定法无法解释自身，其含义是由法院来宣布的，而且正是基于法院宣告的含义而非其他含义，制定法才作为法律强加给社会。”换言之，“恰是司法机关所表述的才是何为法律的最后语言。”[3](P.68)事实上，联邦法院在多年的反托斯司法实践中，积累了大量的判例，这些判例固然是根据反托斯法的原则做出的，但它们反过来也丰富了制定法中的规定，弥补了反托斯立法较为粗疏的（有意或无意的）漏洞。更为重要的，这些判例借助于一定的原则，将内涵不甚明确的垄断明确化，从而使作为反托拉斯法规制对象的垄断获得了质的规定性，为反托拉斯法的适用提供了必要的前提。这些原则主要有：
1、本身违法原则与合理原则。本身违法原则与合理原则是美国在反托拉斯实践中认定垄断存在的一对重要尺度。联邦最高法院提出的这对标准使反托拉斯法上的垄断在一定时期、一定程度上具备了可操作性。它们构成反托斯法的有机组成部分。
本身违法原则也称本质原则，是指某些限制竞争的行为被判例推定为违反禁令，因而本身就是违法的，无须通过对其他因素的考虑去判断。如各种类型的卡特尔协议，包括固定市场价格、瓜分市场份额、限制产量的协议以及联合限制等行为，均属反托拉斯法所禁止的行为。本身违法原则明确规定了不能豁免的反竞争行为，为企业的活动划定了法律上的底线。它要求企业自我禁止垄断行为，对垄断企业起到了威慑作用。同时，它简便易行，企业一旦实施了该原则确认的行为，法院无需考虑其对市场竞争的影响，也不必考虑进一步的证据，这样就避免了冗长的案件审理过程。本身违法原则体现了反托拉斯法适用的严格性。但是本身违法原则无法回避以下问题：其一，范围不确定。本身违法未有确定的范围，它有赖于法官的自由裁量。其二，本身违法的基础是法律假设，假设未必经得起进一步的追问，从而假设与事实之间的关系不一定恰当。以本身违法原则认定垄断的存在有时难免有“强扭瓜果”之嫌，导致判决的不公正。其三，当事人与法院对本身违法行为的认定也常常意见相左。[4]
合理原则是指确定某些对竞争的限制比较模糊的行为是否构成垄断，从而是否为违法行为，必须在慎重考虑企业的行为意图、行为方式以及行为后果等因素后，才能作出判断。只有企业存在“谋求垄断的意图”，并通过不属于“工业发展的正常方法”实现了目的，造成对竞争实质性限制的情况下，其行为才构成违法行为，否则便是合理的行为。合理原则给企业的竞争行为留下了很大的活动余地。法院在应用合理原则时，要考虑多方面的因素。例如，被指控的限制行为对竞争所具有的正反两方面的影响、该行业中的竞争结构、被指控企业的市场份额及市场力量、被指控企业的限制行为的历史情况及时间长短等等。由于考虑多方面的因素，很多企业往往可以得到成功的豁免。同时合理原则又避免了机械的执法可能对正常经济活动造成的影响，从而使反托拉斯法的适用能更好地适应复杂的经济形势。但合理原则也有其“先天不足”：其一，不确定性。合理原则同样面临进一步的追问，何谓“谋求垄断的意图”、什么是“工业发展的正常方法”，这些同样取决于法官的主观判断。其二，诉讼复杂。依合理原则进行的彻底调查要求行政执法部门和法院要花费极大的精力去考虑诸方面的相关因素，以证明行为是否合法，从而使诉讼拉长。
2、行为原则与结构原则。这是反托拉斯执法机关与联邦法院在反托拉斯实践中发展出的又一对认定垄断是否存在的标准。
行为原则认为反托拉斯法禁止的是垄断行为，或者说它侧重于规范垄断行为。这一原则以企业是否实施了滥用其经济优势从而限制自由竞争的行为作为判断是否构成垄断的标准。反托拉斯法实施的初期，法院倾向于禁止的是垄断行为。在1920年的美国钢铁公司案件中，该公司占有了大约66%的市场份额，但法官在审理时注意到，该公司从1901年到1911年，虽然绝对产量提高了40%，但是相对的市场份额平均降低了35%，而且与它竞争的厂家还有80余家。法官据此判断该公司并不违法，从而确立了企业规模大小并不违法的原则。换言之，依行为主义原则法官认定的垄断，是垄断行为而不是垄断状态。
结构原则，是以企业自身的规模状态、市场份额作为是否构成垄断的标准。1945年的美国铝公司案确立了这一标准。这家公司通过非掠夺性的巧妙手段，在市场扩大之前增加设备，使其产量占到市场的90%，同时也使它的价格低到预先制止竞争的程度。该案在一审时，地方法官认为，美国铝公司是通过合法的手段获得垄断地位，并无取得垄断的意图，是通过合法的途径取得铝制品的专有使用权。但上诉审法院在审理这个案件时认为，美国铝公司占有的市场份额达到了足以垄断市场的程度，从而构成了垄断。这一判决确立了认定垄断的结构主义标准。
需要指出的是，对某一具体原则的选择往往因时而异，带有浓厚的情境色彩，从而各标准在认定垄断中的地位并非变动不居。
一如前述，反托拉斯立法并未明确界定垄断的内涵，反托拉斯实践中确立的认定垄断的标准虽使垄断具备了确定性的一面，但标准的多样性及其自身的模糊性又使垄断的内涵呈现出不确定的一面。进一步的追问必然是，作为反托拉斯法所规范和打击对象的垄断究竟有无本质的规定性？认定垄断的核心标准到底是什么呢？
三、 效益——反托拉斯法界定垄断内涵的基石
事实上，一个世纪以来的美国反托拉斯实践，虽有反复与波折，但基本上都是以效益作为认定垄断的核心标准。反托拉斯法所禁止的垄断实质上都是有碍效益实现的状态与行为。
反托拉斯立法本身就是在垄断危害效益的背景下产生的。19世纪中后期，在美国各地出现的托拉斯组织往往具有强大的经济力量，它们可以控制某些产品的供产销全过程，并能够在许多州进行经营，采用控制价格、搭售、联合抵制、商业贿赂等不正当手段排挤非成员企业或侵害消费者。这些托拉斯行为破坏了市场的公平竞争秩序，更从整体上破坏了合理的市场结构，抑制了竞争机制作用的正常发挥，从根本上威胁到自由市场经济这一促进效率的资源配置方式的生存。在此背景下形成的反托拉斯法必然以保护公平竞争以促进效率作为根本的价值目标。
反托拉斯立法对垄断的模糊界定为反托拉斯法的灵活运用提供了可能，有利于更好地发挥竞争与适度集中对效益的积极促进作用。市场经济是竞争性的经济。竞争作为一种市场制度，具有提高效率的作用，因为它能激励人们努力改进生产技术和提高管理水平，在降低成本的前提下降低价格，使消费者受益并增加社会总福利。但是作为生产组织又具有规模递增的特点，即规模扩大可以发展分工协作，降低固定成本以及交易成本，同时也使企业在市场上具有更强的竞争优势。企业规模扩大的必然结果就是经济上的垄断，它为垄断行为的实施提供了物质条件。可见，垄断与竞争是一对“悖论”，对垄断的过分严格禁止，会限制竞争的激烈程度，结果就不是保护竞争，而是阻碍了竞争，阻碍了效益的提高。同样，如果禁止不力，垄断也会遏制竞争的发展，破坏效率的实现。如何在竞争与垄断之间寻找一个合适的度，需要执法者与法官对时代脉搏的把握、对国家经济政策的理解。这对于以稳定性为鲜明特征的国家立法来说显然力不从心。从这一意义上讲，美国反托拉斯立法对垄断界定的模糊并不是它的缺陷，这种模糊的界定反而为反托拉斯法在适用过程中紧贴时代的发展，推动经济效率的提高提供了广阔的空间，从而使其不致成为经济发展的僵化枷锁。
反托拉斯法的适用除外规定也体现了效益原则。美国反托拉斯法并不禁止一切垄断行为及垄断状态。它对一些特殊经济部门内的特定限制竞争行为以及其它方面的一些具有特定内容的行为难予豁免。如农业、银行业、保险业以及各种公用事业中的某些特定的垄断经营和联合行为；小企业法所允许的小企业为研究、开发和利用资源进行的协调行为；政府批准的、为加强与外国企业竞争而进行的企业协调活动等等，均不受反托拉斯法的追究。这类豁免的给予是基于经济部门发展的特殊性和维护国家利益的需要。更确切地，是基于在这些滞留成本（指企业退出某一行业时不能由原来的市场转移出去或流动出去的固定投资）较高的部门，过度的竞争会造成资源的极大浪费。而“巨无霸企业”的存在，则在一定程度上避免了无序竞争、恶意竞争对整个社会经济效益造成的损害。
联邦最高法院在适用反托拉斯法确定垄断的内涵时所发展出来的一系列原则不是对效益这一认定垄断的根本标准的排斥。相反，这些原则和效益原则是相容的、互补的，是效益原则的具体化。应用合理原则时，效率本身就是法院所要考虑的诸多因素中的核心因素，本身违法标准推定某些行为本身即为违法而无须考量其他因素，首先是因为这些行为对竞争和效率的损害是显而易见的。行为主义原则和结构主义原则所坚持的是市场行为或结构是否有利于竞争、有利于效率的提高。由于经济形势的不断变动和发展，这些互为补充的各标准之间，在认定垄断中的地位也会时升时降，但联邦法院百年来的反托拉斯实践基本上都是以效益作为确定垄断内涵的主轴。
维护竞争秩序以使社会经济资源配置最优化、使经济效益最佳化，也一直是反托拉斯当局关注的首要目标。谢尔曼法公布以后，西奥多·罗斯福曾对大企业的兼并和控制采取了理性和客观的态度。他认为，这个时代是联合的时代，任何阻止联合的努力不仅是无用的，而且最终将走上斜路。因为阻止联合的做法将破坏效率，引起无目的政府干预。1918年，负责反垄断事务的美国司法部副部长威·巴克斯特宣布：“反垄断的唯一目标就是经济效率”，其继任者保尔·麦格拉斯也声称，施行反垄断政策的唯一基础应当建立在经济效率概念之上。[5]里根政府的第一任司法部反托拉斯局局长巴克斯特，对企业兼并更是采取了甚为容忍的态度。他提出要系统运用成本效益分析方法，以决定一项反托拉斯行动的预期效益是否同长期诉讼的费用相称。他还在1982年撤销了联邦政府对美国国际商用机器公司长达10多年的诉讼。这一案件的撤销足以表明效益原则认定反托拉斯法上的垄断所具有的突出意义。
四、 从美国反托拉斯法看我国反垄断法的价值定位
效益原则成为托拉斯实践中认定垄断是否存在的核心原则，并不是偶然的。从根本上讲，效益是人类生存和发展的需要，效益始终是人类社会的重要价值追求。人类的社会生存必须依赖人类的劳动，人类的劳动应当是有效益的，如果人类的劳动效益很低，甚至没有效益，人类的生存质量，甚至能否生存都将成为问题。因而人类从来都是重视效益的。同时，效益原则成为垄断认定的核心标准也是法思想和立法、司法实践由“个人权利本位”向“社会权益本位”转变的必然结果。在自由资本主义阶段，对社会经济的调节主要是靠市场这只“无形之手”来进行，民法保护平等市场主体的权利，促使市场调节充分发挥作用，与些相适应，法思想与立法，司法实践均遵循“个人权利本位”原则，契约自由、私权绝对成立民法强调的两个重要原则，然而，以自由为基调的资本主义经济其自动调节作用是有限度的，为了填补市民法剩留的法的空白状态，需要国家制定对经济实行干预的法，这种法就是以及垄断法为其重要组成部分的经济法。与传统民法不同，反垄断法修正了契约自由、私权绝对原则而强调国家对社会经济的干预和对社会整体效益的维护。正如，经济分析法学家们所强调的，效益原理决定着国家是否运用法的手段干预经济生活；权利的保护方法也往往根据效益原理加以确定。[6](P216-217)
美国是现代意义上的反垄断法的发源地，其百年来的反托拉斯实践表明，效益应成为反垄断法的核心价值；是否有损效益的实现应是认定垄断是否存在的首要标准。当然，反垄断法上的效益是一个复杂的概念：其一，反垄断法上的效益观是综合性的效益观，它既包括经济效益（效率是衡量效益高低的重要指标），也包括政治、文化、道德等方面的效益；其二，反垄断法上的效益观是整体性的效益观，反垄法侧重于对社会主体利益的保护，侧重于对国家、社会整体利益的保护；其三，反垄断法上的效益观是长远性的效益观，反垄断法侧重维护关系全局的、具有战略意义的、长远的效益。
顺应反垄断法的发展趋势，我国的反垄断立法及司法实践理应给效益原则以充分的关注。我国反垄断法将效益作为根本价值是社会主义本质的要求。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。这就决定了促进生产力的发展是社会主义法律的重要功能之一。经济领域中的垄断破坏了合理有序的竞争秩序，阻碍市场机制作用的正常发挥，不利于生产力的发展，因而作为“经济宪法”的反垄断法必然以维护效益作为自己的使命，以促进社会整体经济的更大增长为目的。从革除行政性垄断的实际需要来看，也应将效益作为反垄断法的根本价值。就我国的垄断现状而言，目前最为肆虐的是行政性垄断。它主要表现为地区壁垒和行业壁垒等。行政性垄断破坏了自由公平的竞争程序，不利于提高效率，妨碍统一市场的形成。而且还助长了许多经济违法犯罪行为的发生。行政性垄断的成因很多，其中一个重要原因，是经济管理上条块分割，部分行业和地方行政主管机关存在本位主义和地方主义倾向，片面追求本行业、本地区的经济发展，从而实施各种限制竞争行为。革除行政性垄断必须坚持反垄断法的整体效益观。从参与全球经济竞争的角度来看，我国更应坚持整体效益原则。目前，我国经济生活中存在市场集中力过低、规模偏小，缺乏国际竞争力的实际状况。这种产业集中度过低、难成规模的经济现状，使得市场竞争带有极大的盲目性与破坏性，也削弱了企业的国际竞争能力，不利于社会整体效益的提高。因而我国的反垄断法应坚持整体效益观，鼓励企业向规模化、集团化发展，以便在国际竞争中占一席之地。

参考文献：
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[2] [美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯。经济学（第十四版）（上）。[M] 北京：北京经济学院出版社，1991。
[3] 刘星。法律是什么。[M] b北京： 中国政法大学出版社。1999。
[4] 沈敏荣。反垄断法的性质。[J] 中国法学，1998。（4）：74~80。
[5] 王源扩。我国竞争法的政策目标。[J] 法学研究。1996，（5）：115~124。
[6] 张文显。二十世纪西方法哲学西朝研究。[M]北京：法律出版社，1996。
国务院国有资产监督管理委员会


关于印发《国务院国有资产监督管理委员会规范性文件制定暂行办法》的通知

国资发法规[2008]137号


各厅局：

　　现将国务院国资委第68次主任办公会议审议通过的《国务院国有资产监督管理委员会规范性文件制定暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

国务院国有资产监督管理委员会

二00八年九月十一日


国务院国有资产监督管理委员会
规范性文件制定暂行办法

　　第一条　为规范国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）规范性文件的制定工作，保证规范性文件质量，促进依法履行出资人职责，根据《中华人民共和国立法法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《规章制定程序条例》和《国资委立法工作规则》，制定本办法。

　　第二条　本办法所称规范性文件，是指除规章以外，国资委依据法定职权和程序制定的，具有普遍约束力，能够反复适用的规定、办法、实施细则、规则和意见等文件的总称。

　　第三条　国资委规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释和评价等适用本办法。

　　制定规范性文件，应当严格遵循本办法规定的程序。

　　国资委内部工作制度、人事任免决定和对具体事项的处理决定等文件，不适用本办法。

　　第四条　涉及国资委的职能，可以通过规章规范的事项，应当及时制定规章。

　　规范性文件规定的事项，应当是在贯彻落实国家有关政策，执行法律或者国务院行政法规、决定、命令过程中，需要实践探索、暂时不宜制定规章或者不需要制定规章的事项。

　　第五条　规范性文件的制定，应当坚持国家法制统一原则和职权法定原则。

　　第六条　政策法规局（以下简称法规局）负责对委内规范性文件的制定和修订工作进行归口管理，对规范性文件的合法性、协调性进行审核。

　　委内各厅、局、室（以下简称委内各单位）依据各自职能，负责有关规范性文件的立法调研和起草工作。

　　国务院有关部门会同我委共同制定公布的规范性文件，须由法规局商委内有关单位共同审核。

　　第七条　规范性文件的制定，应当纳入国资委年度立法计划。委内各单位应当于每年年初向法规局书面提出制定规范性文件的项目建议，对制定该规范性文件的必要性、要解决的突出问题、拟确立的主要制度等作出说明。对于未纳入立法计划的项目建议，法规局应予说明。

　　因工作需要制定未纳入立法计划的规范性文件的，应当报经委分管主任同意，并告知法规局。

　　第八条　规范性文件由相关业务厅局具体负责起草。涉及委内多个厅局职能的，应当明确牵头起草单位。法规局根据需要，可以参与规范性文件的调研起草和论证。

　　第九条起草规范性文件，起草单位应当做好调查研究，总结实践经验，广泛征求委内各单位、中央企业、地方国有资产监督管理机构、专家学者和社会有关方面的意见。可以公开的，应当公开征求社会各界意见。

　　规范性文件的内容涉及其他部门职责或者与其他部门关系密切的，起草单位应当充分征求其他部门的意见，其中无法达成一致意见的要在起草说明中作出说明。

　　第十条　规范性文件规定的内容应当符合法律、行政法规和国资委规章的规定，与国资委现行的相关规范性文件保持协调和衔接。

　　规范性文件所规范的事项，应当全面、明确、具体。对于具有特定含义的概念，规范性文件应当进行专门解释。

　　第十一条　规范性文件应当结构完整，可以采用条款形式，也可以采用段落方式。一般包括制定依据和目的、适用范围、一般原则、实体内容、程序规定和施行日期等部分。文字表述应当准确、规范、简明易懂。

　　第十二条　起草单位完成规范性文件起草工作后，形成规范性文件送审稿及其起草说明，送法规局审核。

　　送审材料应当包括：

　　（一）送审稿及起草说明；

　　（二）所依据的法律、行政法规和有关文件；

　　（三）起草过程各方面的主要意见；

　　（四）其他需要提交的材料。

　　第十三条　法规局应当从以下方面对规范性文件送审稿进行审核：

　　（一）主要制度及具体条款是否符合有关法律、行政法规、规章和政策规定，是否与已经制定的规范性文件相衔接；

　　（二）是否符合国有资产管理体制改革方向及国资委职责定位，规定的事项是否属于国资委的职责范围；

　　（三）起草程序是否规范，包括是否列入当年的立法计划，是否充分考虑和正确处理有关方面对主要问题的意见；

　　（四）是否属于执行有关法律、行政法规、规章和政策规定，需要制定规范性文件的事项；

　　（五）是否含有不宜由规范性文件规定的内容；

　　（六）体例编排是否清晰、合理，条文表述是否准确；

　　（七）其他需要审核的内容。

　　对于不符合审核要求的送审稿，起草单位会同法规局进一步调研、论证和修改。

　　第十四条　规范性文件送审稿经法规局审核后，由起草单位报请委主任办公会议审议。委主任办公会议审议规范性文件时，由起草单位作起草说明，法规局作审核说明。起草单位会同法规局根据委主任办公会议审议意见对规范性文件进行修改后，报请委领导签发并以国资委文件形式印发。

　　需要报请国务院同意的规范性文件，按照有关程序办理。

　　第十五条　规范性文件印发后，应当及时公布。公布方式应当方便查阅和使用。

　　第十六条　规范性文件的解释由起草单位负责。重要的解释应当书面征求法规局意见并报委领导审定。

　　第十七条　法规局应当会同有关厅局组织对规范性文件实施的检查评价，并提出检查评价报告。

　　检查评价报告应当包括如下内容：

　　（一）规范性文件是否得到有效的实施；

　　（二）实施中出现的主要问题；

　　（三）进一步修改完善规范性文件的建议；

　　（四）其他问题。

　　第十八条　法规局负责规范性文件的清理工作，委内各单位可以提出清理建议。

　　法规局应当根据国家法律、行政法规和规章的修订情况、规范性文件的执行情况和国家政策，在征求相关单位意见基础上向委主任办公会提出建议规范性文件废止或者失效的报告，及时公布废止或者失效的规范性文件名称和文号。

　　第十九条　法规局定期对规范性文件进行整理汇编。

　　第二十条　地方国有资产监督管理机构和中央企业认为应当由国务院国资委制定规范性文件的事项和应当废止或者失效的规范性文件，可以向国务院国资委提出建议，由各单位法制工作机构具体负责。

　　第二十一条　本办法由国资委负责解释。

　　第二十二条　本办法自公布之日起生效。