甘肃省人民政府办公厅


甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省对部分生产资料实行国家订货暂行规定的通知
甘肃省人民政府办公厅



各地行政公署，各市、自治州人民政府，省政府有关部门，中央在甘及省属有关企业：
《甘肃省对部分生产资料实行国家订货的各行规文》已经省政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
第一条 根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，依照恩家计委、经贸委、体改委《关于国家指令性和国家订货的暂行规定》精神，为了保证在国家和省取消部分产品指令性生产和分配计划以后的一些特定需要，制定本暂行规定。
第二条 甘肃省国家订货是由省政府委托有关部门、单位，或组织用户直接向生产企业进行采购取得重要物资的一种订货方式。
甘肃省国家订货的产品属于原列入省计划分配和有关企业留省的主要物资。主要用于省级储备、调控市场、主要生产、省列重点建设项目以及抢险救灾等其它特定需要。
甘肃省国家订货的品种、数量，由省计委商有关部门确定后下达。
第三条 接受甘肃省国家订货是每个在甘生产企业应尽的义务。省上拥有优先订货权。任何生产企业无正当理由不得拒绝或擅自改变订货内容。
第四条 甘肃省国家订货产品的价格，除国家另有规定外，应按生产企业当月自销价，在不高于市场价格的原则下由供需双方自行协商定价。
第五条 甘肃省国家订货产品的生产条件原则上由企业自行解决，确有困难的，由有关部门协调解决。
第六条 甘肃省国家订货合同签订之后，供需双方必须严格履行合同，不按合同执行的，由工商行政管理部门和法院根据《中华人民共和国经济合同法》及《工矿产品购销合同条例》中的有关条款进行处理。
第七条 甘肃省国家订货的订货单位主要是：省列重点建设项目单位、部分主要生产企业、省物资局及其所属企业、省级有关物资供销部门和临时指定单位。
第八条 甘肃省国家订货单位的主要职责是：
（一）根据甘肃省省列重点建设项目、主要生产任务和其它有关省级的特定需要提报甘肃省国家订货物资的申请计划；
（二）根据省计委下达的订货指标与供货企业签订订货合同；
（三）承担履行合同中约定的责任和义务。
第九条 甘肃省国家订货合同的变更或解除，必须由供需双方协商一致并报省计委和有关部门备案。如对变更订货合同产生异议，由省计委会同工商及有关主管部门协调解决。
第十条 为保证甘肃省国家订货合同时顺利执行，按时履约，合同签订后，应将其副本抄送有关铁路和所在地工商行政管理部门。铁路运输部门根据甘肃省国家订货合同，作为省重点任务应优先安排运输计划；工商行政管理部门和生产主管部门要经常检查和监督合同的执行情况。
第十一条 本规定由省计委负责解释。对部分生产资料实行国家订货的实施办法，由省计委制定并组织实施。
第十二条 本规定自发布之日起施行。

附件：甘肃省对部分生产资料实行国家订货的实施办法
根据《甘肃省对部分生产资料实行国家订货暂行规定》第十一条，制定本实施办法。
一、甘肃省国家订货的范围及用项：
1．钢材。主要用于省列重点建设项目（含重点技术改造、以工代赈的重点工程）、救灾储备和当年准备等；
2．铝锭。主要用于导体生产、轻工产品、铝材加工和当年准备等；
3．木材。主要用于省列重点建设项目（含重点技术改造，以工代赈的重点工程）、煤炭坑木用材、火柴、家俱生产用材、救灾储备和当年准备等；
4．沥青。主要用于道路建设、救灾、重点生产以及其它建设；
5．成品油（汽油、煤油、柴油）。主要用于农业、交通运输、救灾、特殊行业以及其它需要：
6、根据需要，省上认为有必要确定的其它品种另行协商安排。
二、甘肃省国家订货的主要单位：
1．重点建设由项目（含重点技术改造）单位订货，以工代赈的重点工程需要由省以工代赈办公室委托有关单位或部门订货；
2．救灾储备和当年准备需要由省物资局及其所属企业和省级有关物资供销部门订货；
3．导体生产、轻工产品、铝材加工由生产主管部门或生产企业直接订货；
4．成品油的订货、供应由省石油总公司根据省计委分配计划组织实施；
5．省专项需要由省计委临时指定或委托有关部门订货。
三、甘肃省国家订货程序：
1．需要甘肃省国家订货产品的重点工程项目主管部门和生产企业主管部门，应在十月底前向省计委提报下年度申请品种、数量指标。
2．省计委对申请指标进行审核并商有关生产主管部门或生产企业确定各品种订货数量。
3，省计委在十二月底之前向承担甘肃省国家订货的单位以及供货生产企业和主管部门下达订货指标。
4．订货单位和供货单位根据省计委下达的订货品种、数量指标，协商具体订货规格。
5．甘肃省国家计货产品订货的形式由省计委商供货单位可采取订货会或自行衔接方式实施。
四、本办法自一九九四年度起施行。
五、本办法由省计委根据需要修订并负责解释。



1994年3月16日
析金融“三乱”中的几个法律界限问题

秦德良

摘要：金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。本文从整顿查处“三乱”的原则入手分析了法律责任重合问题、金融“三乱”中的犯罪、金融“三乱”中的行政违法行为以及金融“三乱”行为主体的民事责任的具体界限问题。
关键词：金融“三乱” 法律责任重合

金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。自1998年7月以来，国务院开始部署大规模整顿和查处金融“三乱”，然而，由于“三乱”活动的形成以及其本身的复杂性，使得当前查处金融“三乱”存在法律界限不明晰的问题，即承担法律责任的主体是批准部门、主管单位或组建单位还是个人以及承担的是刑事责任，行政责任还是民事责任，本文从整顿查处“三乱”的原则入手进行简要分析。

一、整顿查处金融“三乱”的原则

金融“三乱”一定程度上是我国在20世纪八十年代初期开始的金融体制改革过程中由于金融政策偏差造成的一种特殊的金融异化现象，它绝不是西方国家那种逃避金融管制，规避金融风险的金融创新，它是在经济高速发展时期，国家金融机构无法满足日益增长的资金需求情况下，由政府号召社会办金融解决资金供求矛盾，之后又畸形发展的产物，一定程度上它还反映了我国金融改革落后于现实的矛盾。“三乱”活动很大程度上是一种政府行为。自1998年7月国务院部署整顿和查处金融“三乱”以来，由于该项工作敏感度高、政策性强，涉及面广，情况复杂，行政执法和司法的任务重，压力大，加之“三乱”活动除金融违法和犯罪以外，又往往与贪污、贿赂、诈骗、渎职等刑事犯罪相关联，因而在整顿和查处过程中必须坚持三个基本原则。

第一、依法整顿和查处。依法办事是法治国家最基本要求之一。整顿和查处“三乱”应坚持依法进行。首先应依据有关金融、经济法律、法规，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《企业债券管理条例》（1993.8.27），尤其应依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》1998.7.13），《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》（以下简称《实施方案》1998.7.29）、《金融违法行为处罚办法》（1999.2.22），党中央、国务院《关于深入金融改革、整治金融秩序、防范金融风险的通知》以及国务院有关清理整顿农村合作基金会，保险中介市场等的有关方案；其次应依照《行政处罚法》、《民法通则》、《国家公务员暂行条例》；最后应依照《刑法》、单行刑法以及有关刑事法律的司法解释，如《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》（1996.12.16），《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（1999.6.25）《最高人民法院关于农村合作基金会从业人员犯罪如何定性问题的批复》（00.5.12）等。

第二，谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责；谁用钱，谁还债；谁担保，谁负相应责任。《取缔办法》中针对中国人民银行宣布取缔的非法金融机构，提出了“谁批准，谁主管，谁组建，谁负责债权债务的清理清退，没有批准部门、主管单位或组建单位的，由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务”的原则，对中国人民银行宣布取缔的非法金融业务，提出了“谁从事，谁负责清理清退债权债务”原则。《实施方案》将这一原则进一步具体化，明确提出对各级地方政府以及国务院直属部门所批准或主管的各类涉足金融业务的非金融机构进行整顿。“谁主管，谁整顿”，主管单位应根据有关法律、法规、规章进行清理整顿；“谁批准，谁负责”，主要是由批准单位负责债权债务的清理清退；“谁用钱，谁还债”“谁担保，谁负相应责任”主要指借款人、担保人应承担偿还债务义务。《取缔办法》着眼于追究“三乱”行为主体的法律责任，重在查处；《实施方案》则根据实际情况着眼于整顿，如此规定，主要考虑到“三乱”行为一定程度上是政府行为，如中央号召各级地方政府、部门批准成立的各类基金会，资金服务部等，这些非金融机构大多从事金融业务，因而坚持先清理整顿，对继续从事非法金融业务的再追究其法律责任，当然对于这类机构中从业人员的贪污、侵占、渎职违法犯罪行为理应追究其法律责任。对于未经任何单位、部门批准而擅自设立非法金融机构和从事非法金融业务的行为主体应坚决追究其法律责任。因而清理整顿的过程同时也是查处违法犯罪的过程。

第三，既要彻底解决问题，又要确保社会稳定。“三乱”活动涉及资金数额巨大，范围广，影响群众多，如仅四川省农村合作基金会集资总额就高达256.9亿元，涉及3000多万群众。因而国务院统一部署整顿查处方案，要求中国人民银行加强对整顿“三乱”工作的领导、组织和协调，地方政府高度重视，积极配合，分步实施，审慎处理，既要彻底解决“三乱”问题，尤其是各地地方政府、部门、企事业单位、个人不得再从事“三乱”活动，同时又要确保社会稳定，特别是妥善解决群众个人到期债务的清偿问题，避免引起大的动荡。对清理整顿中发现和暴露的违纪、违法、犯罪行为，要彻底清查，从严惩处。

二、法律责任重合问题

金融“三乱”虽一定程度上是政府行为，但部分单位，个人利用国家金融政策的偏差，大搞违纪、违法、犯罪活动，因而在整顿、查处“三乱”过程中必须追究有关单位、个人的法律责任、纪律责任。然而涉嫌“三乱”的案件往往表现为行政违法（违反金融、经济法律、法规、规章），刑事违法，甚至民事违法的交织重合，对三者的界定不仅是法学理论而且也是行政执法和司法实践中的难题。

“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担”，是“法律义务，可归责性和法律负担……三位一体的复杂实体。”[1]根据违法性质和危害程度不同，法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类。司法实践中行为人所承担的法律责任往往表现单一，然而三种或两种责任重合的情况亦不鲜见。

法律责任重合是指行为人的同一行为符合两个或两个以上不同的法律责任之构成要件，依法应当承担各种不同性质的法律责任。法律责任的重合是近代法律制度区分不同法律部门的结果。[2]《民法通则》第110条规定：“对承担民事责任的公民、法人需要追究行政责任的，应当追究行政责任，构成犯罪的，对公民、法人的法定代表人应当追究刑事责任。”这就是关于法律责任重合的规定。根据法律责任重合制度，行为人不因承担了某一性质的法律责任而免除其所承担的另一种不同性质的法律责任。司法实践中的法律责任重合主要表现为民事责任与行政责任，民事责任与刑事责任，行政责任与刑事责任的重合，但亦有民事责任，行政责任，刑事责任的重合。法律责任重合情况下，其责任实现方式之所以不实行单类罚而实行数类罚，理由在于民事责任是私法责任，行政责任和刑事责任是公法责任，行为人的行为可能既侵犯了公民或法人的民事权利，同时又侵犯了国家整体法秩序和利益，根据法律的法益保护和公正原则宜实行数类罚，然而对数类罚应作限制解释，它不是绝对的数类罚，而是以一种法律责任为主，其它法律责任仅起补充辅助作用。民事责任与刑事责任重合时，追究民事责任仅限于行为人对受害人造成了实际物质损失的情况；行政责任与刑事责任重合时，由于刑事责任与行政责任种类及功能上的差异决定了在适用刑罚时还可以适用行政处罚、行政处分以补刑罚之不足，如责令停业整顿、吊销营业执照等，同时行政处罚中的罚款应转为刑罚中的罚金。至于三大责任重合时，以刑事责任为主，民事责任可在行政责任中处理，即由行政机关责令返还或赔偿损失，亦可在刑事责任中的非刑罚处置方法中处理（刑法第37条）。

司法实践中行为人的违法行为究竟是民事违法、行政违法、刑事违法主要应从行为人的行为目的、情节、数额、结果上予以区分。

金融“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任重合主要表现为行政责任与刑事责任的重合，当然还有法律责任与纪律责任的重合。明白了法律责任重合的原理及处罚原则后，对“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任、纪律责任的追究就有了理论依据。

三、金融“三乱”中的犯罪

“三乱”中的犯罪行为主要表现为违反金融法律、法规、规章，以欺诈、伪造以及其他方法侵犯银行管理、货币管理、票据管理、信贷管理、证券、外汇、保险管理及其它金融管理，破坏金融管理秩序，依法应受刑罚处罚的金融犯罪行为以及发生在“三乱”活动中的侵占、贪污、贿赂、挪用资金、渎职等犯罪行为。

（一） 乱集资中的犯罪

《取缔办法》第四条规定“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”为非法金融业务活动。非法集资即为乱集资。根据《公司法》第84条，第86条，《企业债券管理条例》第10条，第11条，《商业银行法》第24条，第28条，《证券法》第10条之规定，向社会不特定对象集资必须经有权部门的批准，有权部门指中国人民银行，证监会、国务院，部分情况下包括省政府（《公司法》第139条）。合法集资主体仅限于股份有限公司，有限责任公司或其他依法设立的具有法人资格的经济组织，且须严格按法定方式、程序、条件、期限、额度、募集对象进行。《实施方案》对此进一步地作了扩张解释，规定地方政府发行地方政府债券，企业内部针对以内部职工为特定对象的有偿集资亦属非法集资。非法集资是乱集资犯罪的温床，由此构成的犯罪主要有集资诈骗罪，擅自发行股票、债券罪、欺诈发行股票、债券罪以及非法吸收公众存款罪。

四罪均是法定犯、数额犯、结果犯，均侵犯了国家集资管理制度，破坏了国家正常金融秩序。具体而言，集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪侵犯了国家对金融的管理制度，擅自发行股票、债券罪，欺诈发行股票、债券罪，侵犯了国家对股票、债券的管理制度，同时集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪还侵犯了公私财产所有权。四罪在主观上均出于直接故意，集资诈骗罪还具有非法占有数额较大集资款的目的。这是该罪区别于其余三罪的关键，其余三罪仅仅是为了获得集资款的使用权以应用于生产经营活动。四罪在行为特征上表现为违反金融法律、法规、规章，集资诈骗罪须有诈骗和非法集资二行为特征；非法吸收公众存款罪表现为非法吸收或变相吸收公众存款；擅自发行股票、债券罪表现为违反国家证券法律、法规，未经证监会批准发行股票、债券；欺诈发行股票、债券罪表现为在招股说明书、认股书、公司股票、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容，发行股票、债券，不论其是否经过有权部门批准。四罪在行为结果上均要求数额较大或巨大，至于数额的确认应坚持总额说，即非法集资总额，非法吸收公众存款总额，欺诈发行、擅自发行股票、债券的面值总额。

自然人或单位均可成为四罪主体。单位构成犯罪须是体现单位整体意志，为单位整体利益并由单位主管人员或其指定的人员实施的行为。自《民法通则》第49条规定可以追究法人的法定代表人的刑事责任以来，单位的违法行为逐渐进入了刑法调控范围，但对单位主体的认定有时显得极其困难。根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》，上述四罪在以下三种情况下不以单位犯罪处理而视为自然人犯罪。一是行为人成立公司、企业的目的就是为了实施上述犯罪行为；二是成立公司、企业等单位的目的最初不是为了实施上述四类犯罪行为，但成立后，主要活动不是生产经营，而是实施上述行为；三是直接盗用公司、企业等单位名义实施上述行为，且非法所得由自然人私分。

（二） 乱批设金融机构中的犯罪

根据《中国人民银行法》第4条，《商业银行法》第11条，第146条，第157条，《保险法》第70条等之规定设立金融机构必须经中国人民银行、证监会或国务院批准，否则是非法金融机构。乱批设金融机构中的犯罪主要是擅自设立金融机构罪。

该罪是指未经国家金融主管部门批准擅自设立商业银行、证交所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或其他金融机构（包括外国金融机构）行为。该罪侵犯的客体是国家对金融机构的审批制度；主观上是故意且明知其行为违反了国家金融法律、法规；客观上表现为未向国务院或国务院金融主管部门提出申请而设立，或虽已向国务院或金融主管部门提出申请，但在经审查未批准情况下设立金融机构，或虽经批准但许可证失效后，仍经营金融业务的机构。[3]金融机构擅自设立的金融分支机构亦是非法金融机构。至于已经有权部门批准但未到工商行政管理部门领取营业执照的情况下设立的金融机构不属非法金融机构，仅是金融机构成立瑕疵的问题。该罪是行为犯，只要客观上“擅自设立”的行为完成即构成既遂，而不以开始营业为既遂标志。至于将非法金融机构筹备组织的成立也视为该罪既遂，[4]我们认为不妥。《取缔办法》第三条规定“非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构”，这仅是行政法规定，其目的是为了对其予以取缔，刑法上对此无明确规定，立法、司法上亦无相应解释。若将非法金融机构的筹备组织成立视为既遂，那么非法金融机构正式成立又是什么犯罪形态呢？我们认为非法金融机构的筹备组织的成立仅是该罪的着手。

自然人或单位均可成为本罪主体。无权批准设立金融机构的单位擅自批准成立非法金融机构，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，直接负责人构成滥用职权罪。