探索金融争议综合调解制度 促进上海国际金融中心建设
——关于建立“上海金融调解中心”的思考

上海银行合规部
张在祯
（2010年09月25日）


目　录

△ 序言
一、现行调解体系存在的问题
二、综合调解制度的初步设想
三、综合调解制度的法律依据
四、综合调解制度的监管要求
五、综合调解制度的时势背景
六、综合调解制度的运行模式
七、综合调解制度的实施步骤
八、综合调解制度的协议效力
九、综合调解制度的监管功能
十、综合调解制度的规范建设
△ 结语


△ 序言

　　近几年来，伴随着我国金融业的快速发展，金融机构之间、金融机构与金融消费者（客户）之间、非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。特别是金融机构与金融消费者（客户）之间的信访投诉纠纷，牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力，也引起了金融监管机构的高度重视。笔者作为银行业的一名法律与合规人员，在参与处理此类纠纷的过程中常想，像上海这样要建立国际金融中心的金融重镇，在如何快速解决金融纠纷问题上，应当率先探索一条成功之路。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》和《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构”事宜，但都未提及建立专门金融纠纷调解机制问题。本文拟就“探索金融争议综合调解制度，促进上海国际金融中心建设”这一问题，谈谈关于建立“上海金融调解中心”的思考。

一、现行调解体系存在的问题

　　目前我国的调解体系，公认的主要有以下四种调解方式：一是人民调解，即民间调解，属于诉讼外调解。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。二是法院调解，是指人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。法院调解书与判决书有同等效力。三是行政调解，又分为两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。行政调解都属于诉讼外调解。四是仲裁调解，即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决，这也是诉讼外调解。我国仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则等调解规则，都规定了仲裁调解。以上四种调解方式，都可以从不同角度，对发生在上海的金融纠纷进行调解，但存在信息分散、专业性较差、指导管理难等问题。笔者考虑，可否组建新型的调解组织，以应对急剧爆发的专业性较强的金融纠纷特别是金融信访投诉纠纷？

二、综合调解制度的初步设想

　　在思考新的调解组织的过程中，2010年6月30日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。笔者将其归结为我国调解体系中的第五种调解方式，即“行业（协会）调解”。应该说，这是中国银行界有志之士的一项创举。该调解方式的专业性、行业性都很强，在某种程度上可以解决前述金融纠纷的调解问题，但在属地化管理、受理纠纷范围、调解人员筛选范围、金融消费客户的感觉、因地域问题带来的效率等方面，尚存一些无法克服的问题。笔者建议，可否探索由上海金融监管机构（作为金融行业监管代表）、上海市金融服务办公室（作为地方政府管理代表）、上海金融行业协会或公会（作为金融企业代表）、上海市消费者协会（作为金融消费者即客户代表）等机构作为联合“发起机构”，由上海市律师协会、上海市法学会、上海市金融学会、上海市信访协会、上海市心理学会等机构作为联合“援助机构”，由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）统一牵头设立“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”，专业、就近、高效、公正地调解金融争议。笔者之所以将其称为“综合调解”方式，主要也是从组建机构的多样性而言的。

三、综合调解制度的法律依据

　　要建立综合性调解制度，遇到的第一个问题就是法律依据问题。我国《合同法》第128条规定：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。”但并未明确也不可能明确此处的调解，究竟是什么性质的组织进行的调解。而我国宪法、民事诉讼法和2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民调解法》，也仅对“人民调解”的性质和基本原则作了规定。《消费者权益保护法》第32条规定：“消费者协会履行的职能中，包括向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解。”应该说，直接的、明确的关于“综合调解制度”的单行法律到目前还没有。只有《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》为综合调解制度的建立预留了广阔的空间：“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量”；“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”；“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。实事求是地说，综合调解的协议是否具有法律效力，直接决定着综合调解制度的生命力。而该《若干意见》作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。据此，综合调解制度的设立问题已无法律障碍。

四、综合调解制度的监管要求

　　《中国银监会办公厅关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》（银监办发〔2007〕215 号）要求“银行业协会、信托业协会、财务公司协会负责相关银行业金融机构的投诉处理数据统计、分析和指导。”“客户在向银行业金融机构提出投诉但未获得满意结果的情况下，可进一步向相关行业协会乃至银监会投诉，行业协会应建立并公布相应的再投诉受理和处理机制，银行监管部门要加强对银行投诉处理行为的监督、检查和评估。银监会和行业协会必要时将公开银行业金融机构客户投诉的信息。”上海银监局在转发上述《通知》时要求：“深刻认识做好银行业客户投诉处理工作是构建和谐社会、和谐金融的需要，是银行业履行社会责任的需要，也是商业银行维护自身声誉和提升竞争力的需要。各机构要高度重视客户投诉处理机制的建设和完善，健全机构，确定人员，落实职责，畅通渠道，切实提高投诉处理实效。”“银行同业组织也要重视发挥其在参与银行业客户投理工作中的独特作用，沟通内外，联系左右，积极配合监管部门和银行业机构开展客户投诉处理工作，促进上海银行业机构有序高效客户投诉处理网络的早日形成。”中国银监会《商业银行声誉风险管理指引》（银监发〔2009〕82号）要求：“银行业协会应通过行业自律、维权、协调及宣传等方式维护银行业的良好声誉，指导银行业开展声誉风险管理。”中共上海市金融工作委员会《上海金融系统 2010 年信访工作要点》（沪金融工委办〔2010〕9号）提出：“探索创新工作机制。积极探索金融业务投诉类信访案件的快速处理机制，充分发挥金融同业公会、金融机构客户服务部门的作用，提高基层单位业务纠纷投诉处理的工作效率。研究引入律师参与金融系统信访事项调解处理的途径和办法，增强信访处理工作的公正性和透明度，强化依法解决信访问题的理念。”类似行业监管和行政管理的文件很多，都可以作为探索综合调解制度的监管依据。

五、综合调解制度的时势背景

　　嫌弃麻烦、厌恶纠纷，是人之常情。客户往往利用这一点，抓住金融机构珍惜声誉的特点，通过各种方式“死缠硬打”。加之金融机构存在的内部职责不清、推诿扯皮、敷衍了事等现象，如何处理因金融纠纷而引起的信访投诉，一直是各家金融机构最为头痛的事。也正因如此，金融监管机构一直非常重视金融信访投诉纠纷的处理。现行金融纠纷处理主要有三条途径：一是双方协商，缺点是易出现客户“闹银行”；二是客户投诉请求监管机构处理，易被投诉人认为监管机构与金融机构是“父子”关系，不断信访；三是提起仲裁或诉至法院，时间长，成本高。而调解作为经过第三方的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动，有利于定分止争、案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。各地纷纷引入医患外第三方处理医疗纠纷，也给我们直接的借鉴与启发。探索金融争议综合调解制度，对于构建和谐社会、和谐金融、和谐国际金融中心，促进金融服务有序发展意义重大。英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt说过：“即使运作良好的企业，也难免发生可能导致投诉的错误或误解。”而“有效处理投诉是吸引和维系客户的重要手段。研究显示，投诉未被妥善处理的消费者将向10个以上的人抱怨他的经历。此外，不满的消费者并不一定直接向你礼貌地投诉，研究表明，每一个投诉背后还有大约25名客户选择保持沉默，并将其业务转去其他机构。因此，机构善于从投诉中吸取经验将更能确保其产品和服务有生命力、贴近市场并具有竟争力，反之则将错失良机。”另外，外国的Banking Ombudsman 的金融纠纷调解经验也很值得我们参考借鉴。总之，上海在建设国际金融中心的过程中探索综合调解制度确有现实意义。

六、综合调解制度的运行模式

安徽省淮北市人民政府


淮政〔2004〕11号


淮政〔2004〕93号


淮北市人民政府关于印发淮北市企业国有资产托管暂行办法的通知

濉溪县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《淮北市企业国有资产托管暂行办法》已经市政府第28次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。



二○○四年九月二十九日　　　　

淮北市企业国有资产托管暂行办法

第一章　总　则

第一条　为推动国有企业改革，防止国有资产流失，维护国家、企业和职工的合法权益，规范企业国有资产托管行为，根据国家法律、法规及有关规定，制定本办法。
第二条　本办法所称托管，是指委托人通过托管协议的形式，在不改变或暂不改变企业原产权归属的条件下，将企业的全部或部分资产委托给受托人管理、处置的行为。委托人与受托人之间形成委托代理关系。
第三条　本办法所称委托人，是指企业法人或产权所有人；受托人是指具备企业资产托管能力的专业托管法人。
第四条　下列企业国有资产，经市国有资产监督管理机构批准的，可纳入托管范围：
（一）停产、半停产国有企业的全部或部分资产；
（二）被依法注销、关闭国有企业的全部或部分资产；
（三）依法破产国有企业未列入破产财产的资产以及经人民法院同意移交的破产企业债权；
（四）国有企业改制时经批准“帐销案存”的应收帐款；
（五）国有企业改制或转让时受让方未付清的国有资产转让价款。
被托管资产涉及国有土地使用权处置的，应报市国土资源管理部门核准并按法定程序另行处理。
第五条　市企业托管中心（以下简称托管中心）是经市人民政府批准依法设立的，从事企业国有资产托管业务的专业性机构。其主要职责：
（一）执行国家法律、法规、规章及有关国有资产管理的政策性规定；
（二）办理市国有资产监督管理机构批准的托管资产；
（三）加强对托管资产的管理和保护；
（四）严格按《淮北市企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，处置托管资产；
（五）制订托管债权的追收办法报市国有资产监督管理机构批准并组织实施；
（六）向市国有资产监督管理机构报告托管情况；
（七）办理市国有资产监督管理机构委托的其他事项。

第二章　托管各方的权利与义务

第六条　委托人的权利：行使委托权；法定受益权；请求赔偿权；行使托管事务的监控权；解除托管协议的请求权。
第七条　委托人的义务：不得妨碍受托人按《托管协议》的约定正常履行职权；承担托管费用。
第八条　受托人权利：
（一）独立管理处置权，主要是指受托人根据托管协议约定，对托管企业国有资产行使相对独立的管理处置权；
（二）托管费用优先支付权，主要指受托人对于托管期间在管理、处置资产等行为中发生的正当费用（主要指留守人员工资、评估、诉讼、产权交易等费用），可以优先从托管资产变现中支付。
第九条　受托人的义务：管理、经营、处置托管企业资产；保证托管资产安全，对因管理过错而造成的资产损失负经济赔偿责任。

第三章　托管程序

第十条　托管企业全部资产的，委托人应向托管中心提出书面申请，并提交如下材料：
（一）企业出资人（或企业原主管部门）批准的托管文件；
（二）经审计的资产负债表及审计报告；
（三）委托人正在履行的合同、协议和诉讼、仲裁案件情况书面说明；
（四）委托人抵押、担保以及帐外资产、债权、债务等书面说明；
（五）委托人被关停前半年内发生的财产转让及债权形成、债务偿还等行为的说明。
第十一条　经托管中心审核同意后，托管中心与委托人签订《托管协议》。委托人以移交日为基准日移交托管企业下列财产和资料；
（一）所有证照、印章、财务账册、管理文件、业务档案、技术资料；
（二）留守人员清单、资金清单、财产清单、应收债权及对外债务清单；
（三）对外担保履行期内的合同、正在诉讼或执行的案件等相关手续和文件；
（四）资金清单、财产清单中所有现金和实物资产。
第十二条　托管企业部分资产及其它国有资产。委托人向托管中心提出书面申请，经托管中心审核同意后，签订《托管协议》并提供被托管资产归属权的有效证件。
第十三条　《托管协议》应包括以下内容：
（一）委托人、受托人的名称和住所；
（二）托管标的名称、类别；
（三）托管双方的权利义务；
（四）托管期限和托管终止的条件；
（五）托管费用支付方式；
（六）相关法律责任；
（七）其他事项。
第四章　托管资产处置

第十四条　托管资产处置由受托人按照《托管协议》的约定依法组织实施。
第十五条　托管企业全部资产的，受托人应做好如下工作：
（一）管理托管企业所有依据法律程序办理的有效证照、印章；
（二）管理托管企业资产和留守人员；
（三）监督托管企业财务工作，对各项资产、债权、债务进行清查核实，以移交日为基准日，编制资产负债表；
（四）审查托管企业尚在履行期间的合同，提出解除或继续履行合同的建议；
（五）清理、处理托管企业诉讼、仲裁案件；
（六）核实托管企业债权并组织追收；
（七）对托管企业进行清产核资、资产评估；
（八）征求委托人意见，制订处置方案，报市国有资产监督管理机构批准后组织实施；
（九）资产处置过程中发现原企业有违规处置资产、帐实不符、隐瞒资产、虚报负债、私分财产等情况，受托人应向委托人、国有资产监督管理机构提交书面报告，请求作出处理。
第十六条　托管企业的部分资产及其它国有资产，受托人对托管资产先评估后处置，并将处置结果报市国有资产监督管理机构备案。
第十七条　委托资产处置收益扣除托管费用后交付委托人，由委托人制定委托资产处置收益使用方案，报市国有资产监督管理机构批准后施行，剩余部分上缴企业改革财政专户。
第十八条　出现下列情况之一，解除托管关系：
（一）依照司法程序确认托管关系解除的；
（二）委托人申请并经原批准机构同意解除的；
（三）不可抗拒的力量致使托管资产消失的；
（四）托管企业办理完注销手续自然解除的。

第五章　托管的监管责任

第十九条　市国有资产监督管理机构负责对托管机构的监督管理，履行下列监管职责：
（一）制订企业国有资产托管监督管理制度；
（二）决定或批准企业国有资产托管事项；
（三）对委托人、受托人提交的请示做出批复；
（四）监督检查托管机构的托管行为；
（五）审查和批准受托人制定的资产处置方案；
（六）督促、指导受托人对托管企业诉讼、仲裁案件的处理；
（七）对托管过程中违法行为进行及时纠正；
（八）调解委托人、受托人之间的纠纷，在一定权限内做出裁决。
第二十条　因受托人过错造成国有资产流失的，视情节轻重由市国有资产监督管理机构追究负有责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；情节严重构成犯罪的，应追究其刑事责任。
第二十一条　市国有资产监督管理机构及政府相关职能部门的工作人员在企业国有资产托管活动中，因过错造成国有资产流失的，由本级人民政府监察部门依法追究负有责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；情节严重构成犯罪的，应追究其刑事责任。

第六章　附则

第二十二条　政企尚未分开的单位及其它单位所持有的企业国有资产托管，由市财政部门批准，比照本办法执行。
第二十三条　本办法由市国有资产监督管理机构负责解释；涉及有关部门的，由市国有资产监督管理机构商有关部门解释。
第二十四条　本办法自2004年11月1日起实施。